Сегодня все большее распространение приобретает использование земельных участков государственной и коммунальной собственности для осуществления предпринимательской и другой деятель­ности на праве аренды. Поэтому актуальным представляется изложение некоторых соображений по поводу проблем, связанных с законодательным регулированием приобретения права аренды земельных участков, учитывая последние изменения украинского законодательства.

Дело в том, что в 2008 году существенно изменился порядок приобретения права аренды земельных участков государственной и коммунальной собственности, кроме тех участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества юридических и физических лиц, что на практике вызвало множество проблем и оставило многие вопросы без надлежащих ответов. С начала этого года передача в аренду таких земельных участков любой категории и целевого назначения должна была осуществляться исключительно на земельных аукционах, чего раньше земельное законодательство не предусматривало.

Так, Законом Украины «О Государ­ственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» от 28 декаб­ря 2007 года были внесены изменения в Земельный кодекс Украины (ЗК) и Закон Украины «Об аренде земли». Согласно изменениям, «приобретение права аренды земельных участков, находящихся в государственной или коммунальной собственности, осуществляется исключительно на аукционах, кроме земельных участков, на которых расположены объекты ­недвижимого имущества, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц и в которых отсутствуют акции (доли, паи), принадлежащие государству» (статья 16 Закона Украины «Об аренде земли», статья 124 ЗК в редакции этого Закона). В соответствии с частью 2 статьи 124 ЗК в этой редакции не допускалось проведение аукционов относительно участков, которые (или здания на которых) арендуют бюджетные учреждения, музеи, пред­приятия и общественные организации в сферах культуры и искусств (в том числе национальные творческие союзы и их члены (под творческие мастерские).

В дальнейшем отдельные ­положения этого Закона (в том числе относительно внесения изменений в земельное законодательство, о которых говорилось выше) были ­признаны ­неконституционными в соответствии с решением Кон­ституционного Суда Украины от 22 мая 2008 года № 10-рп/2008 по делу № 1-28/2008.

Однако уже 3 июня 2008 года Верхов­ным Советом Украины был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины», в котором указанные положения изложены снова, но в несколько другой редакции.

В этой редакции часть 1 статьи 124 ЗК выглядела так: «При­обретение права аренды земельных участков, находящихся в государственной или коммунальной собственности, ­осуществляется ис­ключительно на аукционах (кроме земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц, у которых отсутствуют акции (доли, паи), принадлежащие государству, приобретение права на аренду земельных участков под объекты социального назначения, строительство социального и доступного жилья, использование земельных участков для разработки полезных иско­паемых и специального водопользования в соответствии с полученным специальным разрешением (лицензией), использование религиозными организациями (под культовыми зданиями), легализованными на Украине).

Аналогичное содержание имела и статья 16 Закона Украины «Об аренде земли» в редакции этого Закона. В отличие от бюджетного Закона, Закон Украины от 3 июня 2008 года расширил перечень случаев «вне аукционного» приобретения права аренды земельных участков. Из общего правила были исключены: приобретение права аренды земельных участков под объекты социального назначения, строительство социального и доступного жилья, использование земельных участков для разработки полезных ископаемых и специального водопользования соответственно полученным специальным разрешениям (лицензиям), использование религиозными организациями (под культовыми зданиями), легализованными на Украине. Однако, по моему мнению, законодателю следовало бы раскрыть в этом Законе, что именно необходимо понимать под объектами социального назначения, исчерпы­вающий перечень которых в законодательных актах не определен. Это позволило бы не допускать «расширенного» отнесения практически любых объектов (многофункциональных комплексов, выполняющих определенные социальные функции и т.п.) к объектам социального назначения. Поэтому в данном случае необходимо было обращаться к государственным строительным нормам, государственным стандартам и другим нормативно-правовым и нормативно-техническим актам, что также вызвало определенные проблемы.

Согласно Закону Украины «О жилищном фонде социального назначения» от 12 января 2006 года, социальное жилье — это жилье всех форм собственнос­ти (кроме социальных общежитий) из жилищного фонда социального назначения, которое безвозмездно предоставляется гражданам Украины, нуждающимся в социальной защите, на основании договора найма на определенный срок.

Несколько иная ситуация наблюдается при определении доступного жилья. Указом Президента Украины № 1077 от 8 ноября 2007 года доступное жилье определено как недорогое жилье, которое способны приобрести граждане с невысоким уровнем доходов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Однако такое определение не является совершенным, поскольку оставляет простор для субъективного фактора при определении того или иного проектируемого объекта архитектуры (на основании проектной или предпроектной документации) как доступного жилья и, кроме того, не закреп­лено на уровне закона. Критерии отнесения жилья к доступному и многие другие ключевые вопросы должны быть определены в специальном законе о доступном жилье на Украине, который до сих пор не принят.

Необходимо также обратить внимание на то, что согласно указанным изменениям в Земельный закон право на получение в аренду земельного участка, на котором расположен объект недвижимого имущества, без проведения аукциона имело именно то юридическое или физическое лицо, которому такой объект принадлежит на праве собственности (причем такое право должно быть зарегистрировано за этим лицом в установленном законом порядке). На практике могут возникнуть ситуации, когда юридическому или физическому лицу принадлежит лишь доля в праве собственности на такой объект недвижимости или принадлежат на праве собственности не все объекты недвижимости, расположенные на определенном земельном участке. Более того, юридическому или физическому лицу могут принадлежать на праве собственности отдельные жилые или нежилые помещения жилого дома (например, ветхого или аварийного дома, подлежащего сносу).

Распространены и случаи передачи в аренду земельных участков, которые по правовому статусу не являются свободными от застройки, однако право собственности на расположенные на них объекты в установленном порядке за определенными юридическими или физическими лицами не зарегистрировано (например, на земельном участке находятся объекты незавершенного строительства, приобретенные по гражданско-правовым соглашениям, свайные поля и т.п.). Согласно букве закона право аренды таких участков должно было приобретаться по результатам аукциона, что, однако, в определенной степени нарушает права владельцев расположенных на них объектов.

Существует и другая проблема: что именно следует понимать под земельным участком, на котором расположен объект недвижимого имущества? Надо полагать, что под этим следует понимать не только пространство, занятое непосредственно объектом недвижимости, но и территорию, необходимую для надлежащего обслуживания и эксплуатации данного объекта, что, к сожалению, в Законе прямо не определено. В то же время на практике определить границы и площадь такой территории довольно сложно, особенно когда речь идет о получении в аренду земельного участка для эксплуатации объекта (промышленного, бытового, общественного или другого назначения), построенного много лет тому назад. В такой ситуации следует руководствоваться действующими землеустроительными и градостроительными нормативами, градостроительной и проектной документацией (при ее наличии) и т.п. При этом следует обращать внимание на недопустимость необоснованного «прикрепления» свободных земельных площадей к определенному объекту недвижимости ради избежания проведения аукционных ­процедур.

Вызвали законодательные изменения и другие проблемы. Так, у многих заказчиков (застройщиков) на момент внесения таких изменений имелись: акты выбора земельных участков, решения о предоставлении согласия (разрешения) на разработку проектов отвода, разработанные и согласованные проекты землеустройства, проекты строительства; получены решения исполнительных комитетов о предоставлении разрешения на строительство объекта или решения соответствующих советов о согласовании месторасположения объекта и т.п. В свою очередь на разработку проектной и другой документации, необходимой для отвода свободного от застройки земельного участка государственной или коммунальной собственности и сооружения на нем объекта градостроительства, застройщиками были израсходованы значительные средства.

Формально передача в аренду таких земельных участков должна была осуществляться на аук­ционе. Однако, учитывая положения Конституции Украины, отмена определенных прав лиц, о которых говорилось выше, без ­определения соответствующих компенсаций вызывает сомнения. К сожалению, законодательные изменения не определили порядок и источники компенсации израсходованных заказчиками средств на проектирование объектов, разработку документации по землеустройству, в случае если земельный участок, относительно которого такая документация уже разработана, в дальнейшем выставляется на аукцион по приобретению права его аренды. Не предоставил законодатель таким лицам и право на получение земельного участка без проведения аукциона.

Проблемой стало даже то, что физические и юридические лица, ранее получившие решение органа местного самоуправления или государственной власти о передаче свободного от застройки земельного участка в аренду, не могли нотариально удостоверить договор аренды земельного участка, а филиалы государственного предприятия «Центр государственного земельного кадастра» не принимали такие договоры для государственной регистрации, что, по моему убеждению, является безосновательным. Так, решение о передаче земельного участка государственной или коммунальной собственности в аренду является единственным основанием приобретения права на его аренду, которое должно оформляться соответ­ствующим договором. Такие действия вместе с государственной регистрацией договора аренды земельного участка, должны рассматриваться как единый юридический состав.

К сказанному следует добавить, что согласно Конституции Украины предоставление закону обратной силы по общему правилу не допускается. Поэтому мне кажется, что правоотношения по передаче в аренду земельного участка, начавшиеся до вступления в силу изменений в земельный Закон, должны были быть завершены по старой процедуре.

Неоднозначными оставались и вопро­сы приобретения права аренды приусадебных земельных участков гражданами, желающими получить земельный учас­ток, площадь которого превышает нормы бесплатной приватизации. По обыкновению такой излишек (на котором не расположен объект недвижимого имущества) передавался физическому лицу в аренду. В большинстве случаев такие земельные участки длительное время находятся в фактическом пользовании определенного гражданина (зачастую право землепользования оформлялось еще по советскому законодательству) и расположены на огражденной землепользователем территории. На самом деле продажа таких небольших по размеру земельных участков (права их аренды) на аукционах нецелесообразна, поскольку спрос на земельный участок, способный реально удовлетворить нужды лишь его фактического пользователя, практически отсутствует.

Бывает, что гражданин желает получить безвозмездно в собственность земельный участок, площадь которого не превышает нормы бесплатной приватизации, но передача такого участка в собственность, учитывая градостроительные или другие ограничения, невозможна (например, часть земельного участка находится на землях общего пользования, не подлежащих передаче в частную собственность, или за пределами «красных линий» магистралей, дорог и т.п.). Раньше земельный участок, не подлежащий приватизации, передавали гражданину в аренду, что после внесения изменений стало проблемным. В результате гражданин продолжал фактически использовать такой земельный участок, не платя при этом арендную плату за землю.

Не урегулированным остался и вопрос продления ранее заключенных договоров аренды свободных от застройки земельных участков. Если речь идет о возобновлении договора аренды земли на тех же условиях, реализуя преимущественное право арендатора, то якобы аукцион проводить не нужно. Вместе с тем продление договоров аренды земельных участков государственной и коммунальной собственности происходит исключительно на основании нового распорядительного акта органа государственной власти или местного самоуправления. Учитывая это и имеющуюся судебную практику, все-таки к отношениям по возобновлению договоров аренды земельных участков следует применять нормы, регулирующие приобретение права аренды земли.

Еще одной проблемой стала неопределенность порядка проведения земельных аукционов. Попытка КМУ определить порядок проведения земельных аукционов привела к тому, что Президент Украины приостановил действие двух постановлений правительства по этому вопросу и внес соответствующие представления в Конституционный Суд Украины, основанные на том, что, утверждая указанный Порядок, КМУ вышел за пределы полномочий, определенных для него Конституцией Украины.

Действительно, согласно ЗК, порядок продажи земельных участков на земельных торгах должен определяться законом, а не постановлением правительства. По моему мнению, неоднозначными являются также вопросы правовой обоснованности регламентации актом КМУ отношений по продаже земель (права аренды земельных участков) коммунальной собственности. До урегулирования порядка продажи коммунальных и государственных земель, а также права их аренды на уровне закона, в свете Переходных положений ЗК, положений Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине» эти отношения могли быть урегулированы (статья 26 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине») на местном уровне решениями соответствующих сельских, поселковых и городских советов.

16 сентября 2008 года Верховным Со­ветом Украины принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно содействия ­строительству» № 509IV (опубликован 14 октяб­ря 2008 года в газете «Голос Украины» № 195), которым внесены очередные существенные изменения в ЗК и другие законодательные акты в том числе касательно порядка приобретения права аренды земельных участков государственной и коммунальной собственности физическими и юридическими лицами. Следует отметить, что такие процедуры изменены как для случаев приобретения права аренды на земельных торгах, так и без их проведения. Так статья 123 ЗК в новой редакции установила лишь два случая, когда решение уполномоченного органа по передаче земельного участка в аренду (без проведения земельных торгов) принимается на основании проекта отвода, а именно: в случае изменения целевого назначения земельных участков и в случае предоставления в пользование земельных участков, границы которых не установлены в натуре (на местности). Указанная норма не подлежит расширительному толкованию и касается как права постоянного пользования, так и права аренды земельных участков. Согласно статье 123 ЗК, предоставление в пользование земельного участка, границы которого установлены в натуре (на местности), без изменения целевого назначения, осуществляется на основании технической документации по землеустройству по составлению документа, удостоверяющего право пользования земельным участком. Так ЗК впервые упомянул техдокументацию как основание для предоставления в пользование земельных участков. Проблема состоит в том, что такая документация согласно статье 56 Закона Украины «О землеустройстве» уже должна включать в себя решение органа исполнительной влас­ти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, а следовательно должна изготавливаться после принятия такого решения.

Важнейшей новеллой стали положения ЗК о необходимости выбора месторазмещения земельного участка в случаях, когда участок предоставляется по проекту отвода (статьи 118, 123, 151 ЗК). Теперь это положение касается и граждан, решивших получить в пользование либо бесплатно в собственность земельные участки по проекту отвода из земель государственной и коммунальной собственности. Кроме выбора месторазмещения земельного участка, отныне предусматривается и получение разрешения и требований на разработку проекта отвода. Статьей 151 ЗК предусмотрено, что типовая форма заявления (ходатайства) о выборе месторазмещения земельного участка, а также состав и содержание требований по отводу земельного участка, которые предоставляются уполномоченными органами, определяются (утверждаются) КМУ. В связи с этим возникает обоснованный вопрос о правомерности принятия на сегодняшний день решений «о предоставлении разрешения и требований на разработку проекта отвода».

Следует особо отметить, что новая редакция статьи 151 ЗК не предусматривает процедуру «выбора земельных участков для размещения объектов», которая существовала ранее для юридических лиц. Из статьи также исключено положение о том, что порядок выбора земельных участков утверждается КМУ. Не предусматривает статья 151 ЗК и принятие решений о согласовании месторазмещения объекта. Таким образом, постановление КМУ от 31 марта 2004 года № 427 «Об утверждении порядка выбора земельных участков для размещения объектов» подлежит пересмотру, что и поручено сделать Кабинету Министров Украины в трехмесячный срок.

Последние изменения ­продолжили сформировавшуюся на протяжении 2008 года тенденцию приобретения права аренды земельных участков государственной либо коммунальной собственности исключительно на земельных аукционах (статья 135 ЗК), кроме случаев, установленных статьей 134 ЗК. К таким, в частности, отнесен случай наличия на земельном участке объекта недвижимости, находящегося в частной собственности (как и было ранее), кроме случаев отказа собственника имущества от выкупа земельного участка либо получения его в аренду. Однако что должно происходить в случае получения такого отказа от собственника строения?

К случаям «внеаукционного» приобретения прав на земельные участки отнесены также случаи строительства и обслуживания линейных объектов транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередач, аэропортов, ­нефте- и газовых терминалов, электростанций и т.д.). Перечень таких объектов, указанный в статье 134 ЗК, не является исчерпывающим. Онако ни ЗК, ни другие законы не раскрывают понятие таких объектов и не устанавливают четких критериев отнесения объектов градострои­тельства к линейным объектам транспортной и энергетической инфраструктуры. Использование понятия «линейный объект» в других статьях ЗК также является путанным и несогласованным. Отнесены к законодательным исключениям и случаи проведения комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда, что представляется оправданным.

Следует отметить, что из перечня исключен ранее предусматривавшийся случай строительства «объектов социального назначения». Однако такой пункт следовало бы сохранить, определив законодательно понятие таких объектов. Не внес полной ясности и пункт 3 статьи 134 ЗК, касающийся граждан. В частности спорным остается вопрос процедуры передачи гражданам земельных участков в аренду для нужд, указанных в статье 121 ЗК.

Новая редакция ЗК предусматривает не приобретение права аренды земель государственной либо коммунальной собственности на аукционе (по результатам аукциона), а продажу (покупку) этого права (а также суперфиция и эмфитевзиса) на земельных торгах в форме аукциона. В данном случае передача земельного участка в аренду осуществляется по результатам земельных торгов (аукциона), на основании договора куплипродажи права аренды, путем заключения договора аренды. Оценка права аренды земельного участка и права ограниченного пользования чужим земельным участком предусматривается постановлением КМУ от 11 октября 2002 года № 1531.

Глава 21 ЗК в новой редакции посвящена вопросам продажи земельных участков и прав на них на конкурентной основе. Отныне земельные участки, а также права на них могут продаваться и вместе с расположенными на них объектами недвижимости государственной и коммунальной собственности отдельными лотами. Глава включила в себя и ряд других важных новелл.

В соответствии с «Переходными положениями» ЗК, в редакции Закона № 509IV, в случае принятия соответствующими органами решения о согласовании места размещения объекта либо о предоставлении разрешения на разработку проекта отвода до 1 января 2008 года передача в аренду таких земельных участков производится без проведения земельных торгов (аукционов), что сняло многие проблемные вопросы о которых шла речь выше.

Тем не менее, последние изменения в законодательном регулировании вопросов приобретения права аренды земельных участков государственной и коммунальной собственности не устранили всех недостатков предыдущих редакций земельного Закона и, по всей видимости, породят достаточно много новых проблем при их практическом применении.

РИПЕНКО Артем — соискатель кафед­ры аграрного, земельного и экологического права Одесской национальной юридической академии, г. Одесса