Изменения в КАС. Законотворчество — PRAVO.UA
прапор_України
2024

Генеральний партнер 2024 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА
Головна » Выпуск №18 (488) » Изменения в КАС. Законотворчество

Изменения в КАС. Законотворчество

Рубрика Тема номера

С принятием Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС), вступившего в силу 1 сентября 2005 года, завершился этап законодательного оформления национальной системы административной юстиции. Обеспечение эффективности практического функционирования административной юстиции в значительной степени будет зависеть от уровня совершенства нормативного закрепления упомянутым Кодексом порядка судебного разбирательства дел, подведомственных административным судам.

Следует указать, что административное судопроизводство на Украине проходит процесс становления в период, когда национальная область административного права находится на этапе своего радикального реформирования. Именно этим обусловлен постоянный пересмотр положений КАС с целью унификации всей системы административной юстиции. На сегодня в Верховном Совете Украины зарегистрированы пять законопроектов о внесении некоторых изменений и уточнений в КАС. Мы предлагаем ознакомиться с каждым из них отдельно.

Итак, проект Закона Украины «О внесении изменений и дополнений в Кодекс административного судопроизводства Украины и Хозяйственный процессуальный кодекс Украины относительно размежевания компетенции административных и хозяйственных судов» внесен на рассмотрение 19 сентября 2006 года народными депутатами Украины Раисой Богатыревой, Виталием Хомутинником и Дмитрием Притыкой. Данным проектом предлагается уточнить компетенцию хозяйственных и административных судов, предусмотрев при этом, что хозяйственные суды будут рассматривать правовые споры, в которых хотя бы одна из сторон является субъектом хозяйственной деятельности. В свою очередь, из компетенции административных судов ­изымается рассмотрение публично-правовых споров относительно отношений в хозяйственной деятельности.

По мнению авторов, действующий КАС нарушает общеизвестный принцип построения системы законодательства, согласно которому процессуальный закон должен отвечать материальному. Несмотря на отсутствие в КАС определения термина «пуб­лично-правовой спор», пункт 1 части 1 статьи 3 этого Кодекса относит к делам административной юрисдикции все пуб­лично-правовые споры, в которых одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо либо другой субъект, осуществляющий властные управленческие функции. При этом Кодексом не решено, по каким правилам должны рассматриваться дела в спорах, которые, благодаря участию в них субъектов властных полномочий, имеют некоторые признаки публично-правового спора, но по смыслу спорных отношений являются, безусловно, хозяйственными.

Кроме того, авторы настаивают на том, что КАС фактически вошел в противоречие с положениями части 3 статьи 22 Закона «О судоустройстве Украины», которые относят к юрисдикции хозяйственных судов все дела, возникающие в сфере хозяйственных правоотношений. Более того, не была изменена компетенция хозяйственных судов относительно рассмотрения дел при участии органов власти и органов местного самоуправления, которые, исходя из содержания статей 1, 12 ХПК, могут рассматриваться хозяйственными судами.

Целесообразность размежевания компетенции между этими судами является залогом качественного и оперативного рассмотрения отдельных категорий публично-правовых споров. Однако необходимо указать, что термин «публично-правовой спор» не может служить критерием для размежевания полномочий между судами разных юрисдикций. Споры, в которых одной из сторон выступает орган государственной власти или орган местного самоуправления, могут также обозначаться термином «публично-правовые споры». При этом они могут возникать относительно гражданских, хозяйственных, земельных, финансовых и других правоотношений. Таким образом, участие в данных спорах субъектов властных полномочий или субъектов хозяйственной деятельности не может рассматриваться как определяющий критерий для размежевания публично-правовых споров между хозяйственными и административными судами.

Как рекомендует в этом случае Главное научно-экспертное управление, перечень споров, которые должны рассматриваться в хозяйственных судах, должен быть сформулирован более предметно. Например, можно установить, что в этих судах должны рассматриваться споры относительно государственной регистрации субъектов хозяйствования, лицензирования и другие публично-правовые споры в сфере хозяйственной деятельности.

В связи с этим хотелось бы отметить позицию Высшего административного суда Украины (ВАСУ) относительно законопроекта № 2146. По словам главы ВАСУ Александра Пасенюка, он «лишает предпринимателей полноценной защиты прав и основных свобод со стороны государства. Предложенный законопроект преду­сматривает возврат в компетенцию хозяйственных судов рассмотрение дел, где одной из сторон является субъект предпринимательской деятельности, а другой — орган государственной власти или местного самоуправления. При внесении таких кардинальных изменений в процессуальные документы (КАС и ХПК) непременно следует учитывать то обстоятельство, что на практике суть спора субъекта предпринимательской деятельности с властью очень редко касается его хозяйственной деятельности». Сейчас в ВАСУ готовят соответствующие замечания к законопроекту № 2146, которые в скором времени направят в Верховный Совет Украины.

Еще один законопроект «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины» № 2362, зарегистрированный в Верховном Совете Украины 18 октября 2006 года народным депутатом Вадимом Колесниченко, предусматривает представление права использования в административном процессе русского языка по заявлению и согласию сторон, а также возможности составлять судебные документы на том языке, на котором осуществлялось рассмотрение дела.

Обосновывая необходимость принятия данного законопроекта, автор утверждает, что положения статьи 15 КАС ставят защиту прав в зависимость от владения украинским языком, в то время как часть 2 статьи 24 Конституции Украины, статьи 6 и 7 Закона Украины «О судоустройстве Украины» и статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод прямо устанавливают запрет дискриминации в защите прав по языковому признаку. Таким образом, осуществление административного судопроизводства исключительно на украинском языке создает препятствия, а иногда и делает невозможной судебную защиту прав и охраняемых законом интересов, что является прямым нарушением статьи 55 Конституции Украины.

Однако, с точки зрения Главного научно-экспертного управления, анализ положений проекта приводит к выводу о его юридической неприемлемости. В своих выводах управление ссылается на положение статьи 10 Конституции Украины, которое было разъяснено КСУ в решении от 14 декабря 1999 года по делу о применении украинского языка, где указано, что украинский язык является обязательным при осуществлении полномочий органами государственной власти, в том числе судебной, а также при осуществлении делопроизводства и составлении документации. Кроме того, часть 1 статьи 10 Закона Украины «О судоустройстве Украины» содержит императивную норму, которая определяет, что судопроизводство на Украине осуществляется на государственном языке. Замена же государственного на другой язык, даже по согласию на это всех сторон процесса при осуществлении судопроизводства, по мнению управления, будет означать нарушение Конституции Украины.

В отличие от суда, который как орган государственной власти при осуществлении судопроизводства обязан пользоваться исключительно государственным языком, часть 3 статьи 10 Закона «О судоустройстве Украины» провозглашает, что лица, которые не владеют или недостаточно владеют государственным языком, имеют право пользоваться родным языком и услугами переводчика в судебном процессе.

В этом свете представляется интересным положение статьи 18 Закона Украины «О языках в УССР», где предусмотрено, что судопроизводство может осуществляться на национальном языке большинства населения определенной местности, а в случаях, предусмотренных в части 3 этой же статьи, на языке, приемлемом для населения данной местности. Такое положение согласуется и с положениями Европейской хартии о региональных языках или языках меньшинств, которая была ратифицирована Законом Украины № 802-ІV от 15 мая 2003 года, где закреплено положение, в соответствии с которым «во время судопроизводства в делах, касающихся административных вопросов, обеспечивать такое положение дел, при котором суды будут по ходатайству одной из сторон процесса осуществлять судопроизводство на региональных языках или языках меньшинств».

Следующий законопроект, который хотелось бы рассмотреть, это проект Закона «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины» № 2448, зарегистрированный в Верховном Совете Украины 9 января 2007 года народными депутатами Юрием Зубко, Николаем Замковенко, Владиславом Забарским. Данным проектом предусмотрено временно предоставить военным судам полномочия по осуществлению правосудия в форме административного судопроизводства по делам, возникающим из административных правоотношений в сфере военного управления.

Необходимость принятия таких изменений обусловлена прежде всего положениями статей 19, 21, 25, подпунктов 1, 2 пунк­та 3 Заключительных и переходных положений Закона Украины «О судо­устройстве Украины», где указано, что военные суды гарнизонов и апелляционные военные суды регионов являются составной частью системы судов общей юрисдикции государства, которые осуществляют правосудие в Вооруженных Силах Украины и других военных формированиях.

Однако в КАС, который вступил в силу с 1 сентября 2005 года, подпунктом «а» ­части 3 пункта 12 Заключительных и переходных положений упразднена норма ­части 4 статьи 22 Закона Украины «О судо­устройстве Украины», которая определяла, что дела административной юрисдикции в сфере военного управления рассматриваются военными судами. Кроме того, пунк­том 8 Заключительных и переходных положений КАС военные суды обязаны завершить рассмотрение соответствующих заявлений и жалоб, которые были поданы в эти суды и остались нерассмотренными до 1 сентября 2005 года, то есть до вступления КАС в силу.

Таким образом, военные суды лишены полномочия (в пределах компетенции, определенной статьей 17 КАС) относительно рассмотрения дел административной юрисдикции в сфере военного управления. Следовательно, возвращение военным судам полномочий относительно рассмотрения дел административной юрисдикции в сфере военного управления согласовывается с нормами Конституции Украины, международных правовых норм и на данный момент является вполне оправданным шагом.

Один из наиболее интересных проектов — законопроект «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины» № 2715 — зарегистрирован в Верховном Совете Украины 11 декабря 2006 года народным депутатом Владимиром Толстенко. Целью законопроекта является обеспечение справедливого судопроизводства по делам об обжаловании правовых актов индивидуального действия Президента Украины, Верховного Совета Украины и Кабинета Министров Украины относительно назначения на должности и освобождения от должностей соответствующих лиц. В связи с этим предлагается установить подсудность соответствующих дел ВАСУ как суду первой инстанции, предоставить возможность апелляционного обжалования решений по таким делам в Верховный Суд Украины как в суд апелляционной инстанции и запретить судам применять такие меры по обеспечению административного иска, как приостановка решений и соответствующих действий указанных органов государственной власти относительно освобождения и назначения должностных лиц. Необходимость принятия этого законопроекта обосновывается необходимостью рассмотрения административных дел отмеченной категории судьями наивысшей квалификации судов высшего уровня и исключением влияния на судей соответствующих политических сил. Именно этого недостает, по мнению автора законопроекта, местным судам административной юрисдикции, которые рассматривают эти дела.

Интересным этот документ делает то обстоятельство, что это уже третий законопроект по данному вопросу, вынесенный на рассмотрение в Верховный Совет Украины. Другие проекты — № 2445 от 31 октября 2006 года и № 2697 от 7 декабря 2006 года — были внесены на рассмотрение парламента народным депутатом Александром Морозом и Кабинетом Министров Украины соответственно. В этом свете вполне оправданной представляется позиция Главного научно-экспертного управления, которое рекомендует на основе проекта № 2715 разработать объединенный законопроект с учетом положений проектов № 2445 и № 2697.

Заслуживает внимания часть 5 статьи 18 рассматриваемого законопроекта, из которой следует, что ВАСУ подсудны дела относительно обжалования правовых актов Кабинета Министров Украины только по вопросам назначения на должность и освобождения от должности руководителей центральных органов и их заместителей. Что же касается правовых актов Президента Украины и Верховного Совета Украины, то под юрисдикцию отмеченного суда подпадает любой акт индивидуального действия, выданный этими органами. Целесообразно было бы изложить положение части 5 относительно правовых актов Президента Украины и Верховного Совета Украины таким образом, чтобы действие этой нормы распространялось лишь на акты, которыми реализуются конституционные полномочия этих субъектов по кадровым вопросам.

Также предлагается дополнить статью 117 КАС положением о недопущении случаев приостановки решений в порядке обеспечения административного иска для административных дел относительно прохождения публичной службы и освобождения от нее должностных лиц, назначения на должности и освобождения от должностей, которые осуществляются Верховным Советом Украины, Президентом и КМУ.

В результате анализа судебной практики по делам относительно отстранения высокопоставленных лиц ВАСУ предоставлены соответствующие разъяснения судам первой и апелляционной инстанций. Судьям отмеченных судов разъяснено, что в случае обеспечения исков о восстановлении на работе путем приостановления правового акта индивидуального действия суд фактически восстанавливает истца в должнос­ти на период рассмотрения дела, то есть в это время продолжаются трудовые отношения между истцом и работодателем с соответствующими последствиями — выполнением служебных обязанностей, выплатой заработной платы и т.д., что не согласовывается с целью применения правового института обеспечения иска.

Таким образом, обеспечивая названные административные иски таким способом, суды выходят за пределы оснований обес­печения иска, предусмотренных частью 1 статьи 117 КАС, и частично решают исковые требования на период действия постановления об обеспечении иска, что является недопустимым.

Кроме того, в отдельной части статьи 117 целесообразно, по нашему мнению, указать перечень действий Президента Украины, Верховного Совета Украины, Кабинета Министров Украины, которые суд с целью обеспечения административного иска может запретить, и предусмотреть, что запрещение совершения любых других действий не допускается, или, напротив, предусмотреть невозможность запрещения судами определенных четко указанных действий, а запрещение любых других действий — позволить.

И еще стоит упомянуть законопроект «О внесении изменений и дополнений в Кодекс административного судопроизводства Украины относительно осуществления Уполномоченным Верховного Совета Украины по правам человека парламентского контроля над соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере административного судопроизводства» № 2893, зарегистрированный в Верховном Совете Украины 12 января 2007 года народными депутатами Ниной Карпачевой, Юрием Мирошниченко и Эдуардом Павленко.

Проект предусматривает определение в административном судопроизводстве основания и правового механизма для осуществления омбудсменом парламентского контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина в пуб­лично-правовых отношениях с субъектами властных полномочий, а также гарантии защиты гражданами своих конституционных прав непредубежденным и независимым судом.

Однако даже при поверхностном анализе проекта можно убедиться, что им предлагается весьма сложный и не совсем юридически корректный механизм предоставления омбудсмену возможности принимать участие в судебном разбирательстве административных дел. Для этого должностного лица определяется непонятный процессуальный статус и предоставляются, кроме обычных прав участников процесса, особые права, целесообразность предоставления которых тяжело обосновать с точки зрения достижения целей судопроизводства. Именно поэтому Главное научно-экспертное управление рекомендует, по результатам рассмотрения в первом чтении этого законопроекта, принять решение о его возврате субъектам права законодательной инициативы на доработку.

В завершение анализа законопроектов следует сделать вывод о существовании очевидной необходимости неотложной доработки концептуальных положений действующего КАС, а также доработки некоторых рассмотренных законопроектов с целью формулирования выводов и предложений относительно внесения в его текст системных уточнений, базирующихся на началах обновленной отечественной административно-правовой доктрины в соответствии с положениями Конституции и других законов Украины.

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

Баннер_на_сайт_тип_1
YPpicnic600x900
баннер_600_90px_2
2024
tg-10
Legal High School

Зміст

Государственная практика

О правилах судейского вознаграждения

Грань между хозяйственным и административным

Деловая практика

Нужны недра — на аукцион!

Законодательная практика

«Модернизация» ХПК

Историческая практика

«Грош цена слову прокурора!»

Комментарии и аналитика

Моральный вред в договорныхотношениях: ящик Пандоры?

Об очередной «атаке» на мораторий

Актуальные вопросы корпоративного права

Неделя права

С Днем рождения!

Кадр первый. Дубль второй!

Обобщение — мать учения

Концепция уголовной юстиции

Кто «открывает глаза» Фемиде

Начал работу сайт ВАСУ

Ошибки надо признавать! Даже Президенту...

Реестр событий

Есть решение — будет и указ

К судебным тяжбам готов?

Европе — украинского судью!

Судебная практика

Так в какой суд обращаться?!

Судебные решения

О необоснованности решения суда

Об аспектах перерасчета размера пенсии военнослужащих

Об основаниях для отмены решения

Тема номера

Изменения в КАС. Законотворчество

Право выбора подсудности истцом

Трибуна

Арендатор, защищайся в меру!

Частная практика

Due diligence — знать все!

Юридический форум

День правовой карьеры

Теория и практика применения ГК

Юридическая премия 2007 года

Інші новини

PRAVO.UA