9 февраля 2006 года Президентом Украины был подписан ряд законов Украины в сфере защиты прав человека. Речь идет о Законе Украины «О ратификации Протоколов № 12 и № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод» и Законе Украины «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека». Кроме того, Президент издал прелюбопытный Указ «О Плане мероприятий на 2006 год относительно усовершенствования судоустройства и обеспечения справедливого судопроизводства согласно европейским стандартам». Вместе указанные документы представляют собой интересный материал для рассуждений на тему повышения эффективности механизмов защиты прав человека.

Протокол № 12

В первую очередь предлагаю обратить внимание на положения Протокола № 12 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Конвенция и Протокол № 12). Итак, главная норма данного Протокола — общий запрет дискриминации. Так, Протокол № 12 содержит положение, согласно которому указанный запрет дискриминации распространяется не только в отношении прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, но также на все иные права и свободы, содержащиеся в законодательстве государства-участника, что является принципиально новым положением.

Напомню, что до принятия Протокола запрету дискриминации была посвящена лишь статья 14 Конвенции. Она устанавливает, что осуществление прав и свобод, изложенных в Конвенции, гарантируется без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что из системного толкования норм Конвенции следует, что лицам предоставляется защита лишь предусмотренных Конвенцией прав и свобод. Это означает, что сфера защиты Конвенции является ограниченной в общем. Частный же случай со статьей 14 предполагает, что, не содержа всеобщего запрета любой дискриминации — ни в отношении фактов, ни в отношении права, — она имеет вспомогательный характер.

Так, по общему правилу, вытекающему из статьи 14 и установленному практикой Европейского суда по правам человека (Суд), на данную статью невозможна самостоятельная ссылка. Как уже говорилось, дискриминация, запрещаемая статьей, запрещена только в отношении прав и свобод, предусмотренных Конвенцией и протоколами к ней, посему дискриминация может быть допущена только при параллельном нарушении иного права лица (Маркс против Бельгии; Бельгийское дело о языках; Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства). Кроме того, ссылка на статью 14 Конвенции невозможна и в том случае, если заявитель ссылается на нарушение государством его права и/или свободы, закрепленных статьей, к которой государством-ответчиком была заявлена оговорка. То же ограничение касается прав и свобод, устанавливаемых тем или иным протоколом к Конвенции, не ратифицированным таким государством.

Однако даже в случае ратификации государством Конвенции и протоколов к ней в полном объеме, пробелы, касающиеся защиты ряда прав и свобод (не гарантированных Конвенцией и протоколами), не могут считаться устраненными. К таким правам/свободам, например, относится право на гражданство, право поступления на государственную службу, свобода въезда и пребывания на территории государства иностранных граждан или лиц без гражданства и пр.

Принимая во внимание сказанное, Судом был предпринят ряд шагов с целью устранения указанных недостатков. Так, Суд несколько расширил перечень прав, прямо не предусмотренных Конвенцией. Он отметил, что статья 14 может применяться в связи с нарушением прав, вытекающих из прав, гарантированных Конвенцией. Однако кардинально ситуация не изменилась и не сделала конвенционную систему защиты более эффективной.

Кроме того, нельзя не отметить, что Суд в своей практике неоднократно сталкивался с несоответствием объема правовой охраны реальным требованиям защиты и даже выходил за рамки толкования статьи 14 Конвенции, тем самым подтверждая наличие автономного характера данной статьи. Например, в деле Гайгузуц против Австрии Суд признал наличие дискриминации в отношении прав, закрепляемых Европейской социальной хартией и не подпадающих под защиту Конвенции и протоколов к ней.

На самом деле Суд в своей практике пришел к очевидному выводу: Конвенция и протоколы к ней, гарантируя гражданские права, практически не охватывают социальные и экономические права. Вместе с тем реализация ряда гражданских прав сегодня тесно переплетается с реализацией соответствующих экономических и/или социальных прав. В некоторых случаях отделение таких прав друг от друга само по себе является нарушением. Поэтому недочеты Конвенции в этой части становятся все более ощутимыми.

Учитывая сказанное и опираясь на практику Суда, а также доктрину, Совет Европы разработал и предложил для подписания государствам-участникам Протокол № 12 о всеобщем запрете дискриминации.

Итак, проанализируем формулировку, предложенную Протоколом № 12. Согласно статье 1, «осуществление любого предусмотренного законом права обеспечивается без дискриминации по любому признаку, например, по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или по иному признаку». Часть 2 указанной статьи добавляет: никто не может быть дискриминирован каким-либо органом государственной власти по любому признаку.

Что же изменяет данная «поправка» к статье 14 Конвенции? На самом деле очень многое. Начнем с того, что всеобщий запрет дискриминации приобретает совершенно новый юридический характер не только в системе Конвенции и протоколов к ней, но и вообще в системе защиты прав и свобод человека.

Начнем с того, что с момента вступления в силу данного Протокола (первый день месяца, наступающего по окончании трехмесячного срока от даты предоставления согласия на обязательность данного Протокола десяти государств-участников) статья 1 становится дополнительной статьей Конвенции, а всеобщий запрет дискриминации приобретает автономный характер. Несмотря на то что акт дискриминации в силу своей юридической специфики связан с нарушением какого-либо права и/или свободы, сфера защиты становится максимально широкой.

Так, государство, выражая согласие на обязательность для себя положений Протокола № 12, предоставляет Суду компетенцию рассматривать заявления о дискриминации в отношении всех прав и свобод, защищаемых национальным законодательством государства-члена Конвенции и протоколов. В связи с этим государства в той или иной мере «обеспокоены» возрастающей степенью влияния Суда на национальную систему защиты прав человека. Кроме того, в этом аспекте определенное беспокойство вызывает вопрос установления баланса компетенции Суда и национальных правозащитных органов, включая, конечно же, национальные судебные органы. Поэтому не исключено, что в первое время практика Суда может быть либо излишне осторожной, либо, наоборот, откровенно смелой.

Как бы там ни было, очевидно, что в ближайшие годы конвенционный «институт» дискриминации претерпит заметные изменения, как в отношении подходов к определению и выявлению дискриминации, так и в применении мер защиты согласно статье 14 Конвенции и статье 1 Протокола № 12. Уже сейчас понятно, что первые решения, принимаемые Судом, в этой связи не будут простыми.

Интересным также является положение Протокола № 12 о том, что государство-участник путем направления соответствующего заявления Депозитарию Конвенции может распространить действие Протокола № 12 только на определенную территорию, а не на территорию всего государства. Представляется, что особое значение Протокол приобретает в отношении тех государств-участников, где в той или иной форме существуют межнациональные конфликты.

В общем же, принятие данного Протокола будет способствовать усилению защиты прав и свобод украинских граждан, поскольку, несмотря на конституционный запрет дискриминации, механизмы реализации этого основополагающего принципа защиты прав человека в национальном законодательстве и правоприменительной практике еще не выработаны.

Отметим еще только то обстоятельство, что Протокол № 12 уже вступил в силу и действует в отношении десяти государств: Албании, Армении, Боснии и Герцеговины, Хорватии, Кипра, Финляндии, Грузии, Нидерландов, Сан-Марино, а также Сербии и Черногории.

До принятия Протокола № 14

Что касается Протокола № 14 к Конвенции, то он несет в себе «институциональные» новшества, внося изменения в контрольные механизмы Конвенции. Отметим, что за пятьдесят с лишним лет действия Конвенции Протокол № 14 является вторым основательным пересмотром контрольного механизма Конвенции. И связано это с постоянно увеличивающимся количеством обращений лиц в Суд за защитой своих прав и свобод.

Предыдущие кардинальные изменения в процедуру рассмотрения жалоб вносились Протоколом № 11 к Конвенции, открытым для подписания в 1994 году и вступившим в силу в 1998 году. Согласно положениям Протокола № 11, рассмотрение заявлений происходит следующим образом.

Конвенция установила, что юрисдикция Суда распространяется на все вопросы, касающиеся применения и толкования Конвенции и протоколов к ней, переданных на рассмотрение Суда согласно Конвенции.

Статья 34 предусматривает, что индивидуальные заявления принимаются Судом от любого лица, неправительственной организации или групп лиц, считающих себя потерпевшими от нарушения, допущенного в отношении их прав и свобод, предусмотренных Конвенцией и протоколами к ней, со стороны государства-участника Конвенции.

Заявление, поданное в порядке указанной статьи, посылается заявителем по почте в адрес Суда. Далее заявление попадает на рассмотрение комиссии, действующей в составе трех судей. Если в соответствии со статьей 28 Конвенции комиссия единогласно не признает заявление неприемлемым, такое заявление, по общему правилу, передается на рассмотрение палаты Суда, заседающей в составе семи судей.

В свою очередь палата по результатам рассмотрения заявления принимает решение относительно его приемлемости и выносит решение по сути заявленных требований. В течение трех месяцев от даты вынесения решения палатой сторона по делу, в случаях, предусмотренных Конвенцией, может обратиться в Суд с ходатайством о передаче дела на рассмотрение Большой палаты, заседающей в составе семнадцати судей, которая в таком случае выполняет роль апелляционной инстанции.

Кроме того, согласно Конвенции, если дело, переданное на рассмотрение Суда, затрагивает серьезные вопросы толкования Конвенции и/или протоколов к ней, а также в том случае, если решение палаты по делу может противоречить ранее принятому Судом решению, такое дело передается на рассмотрение Большой палаты Суда по сути. Однако с одной оговоркой: если стороны не возражают против этого (статья 30 Конвенции).

Решение палаты в деле становится окончательным в случаях:

— если стороны заявляют о том, что не будут требовать передачи дела на рассмотрение Большой палаты; или

— по истечении трех месяцев от даты постановления решения, если ходатайство о передаче дела на рассмотрение Большой палаты не было заявлено; или

— если коллегией Большой палаты было отклонено ходатайство о передаче ей дела на рассмотрение.

Необходимо отметить также, что Конвенция предоставляет сторонам спора возможность договориться «вне суда» и заключить мировое соглашение. С этой целью Суд предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам для обеспечения дружеского урегулирования спора, основываясь на принципах уважения и соблюдения прав человека, защищаемых Конвенцией и протоколами к ней.

Положительный эффект внесенных Протоколом № 11 изменений демонстрирует хотя бы тот факт, что за 44 года действия Конвенции Судом были приняты решения по 38 389 делам, в то время как за 5 лет действия измененной системы — 61 633. Вместе с тем эти цифры свидетельствуют также о постоянно увеличивающемся потоке жалоб, подаваемых в Суд. Для сравнения укажем, что в 1990 году было подано 5279 жалоб, а в 2002 — уже 34 546. Естественно, главной причиной увеличения количества жалоб является тот факт, что за истекшие 15 лет Конвенция была ратифицирована почти всеми европейскими государствами, что дало возможность обратиться с жалобами в Суд почти 800 миллионам человек. Таким образом, даже измененная Протоколом № 11 система оказалась не в состоянии адекватно реагировать на сложившуюся ситуацию.

После принятия Протокола № 14

В 2000 году в Риме состоялась конференция, посвященная 50-летию подписания Конвенции. На ней обсуждались вопросы эффективности конвенционной системы защиты прав и свобод человека. Так, делегаты отметили, что данный вопрос вышел на первый план по причине постоянно растущего числа обращений в Суд граждан государств — членов Совета Европы. Поэтому было предложено провести «ревизию» контрольного механизма Конвенции и выработать новые подходы для повышения его эффективности. В последующие четыре года в рамках Совета Европы была проделана серьезная работа, завершившаяся в 2004 году открытием для подписания Протокола № 14.

Необходимо отметить, что в отличие от Протокола № 11, внесшего структурные изменения в механизм Конвенции, положения Протокола № 14 носят, скорее, функциональный характер. Данный Протокол касается таких трех основных направлений:

— упрочение «фильтрационного» механизма Суда;

— выработка новых критериев приемлемости заявлений в делах, в которых жалобщику не был причинен существенный ущерб;

— принятие мер относительно повторяющихся дел.

Как следует из вышеизложенного, изменения, предусмотренные Протоколом, направлены на уменьшение временных затрат Суда в отношении явно повторяющихся дел, а также заявлений, несовместимых с положениями Конвенции и протоколов к ней. Таким образом, Суду предоставляется возможность сосредоточиться на делах, в которых поднимаются серьезные вопросы соблюдения прав и свобод человека и/или толкования положений Конвенции.

Начнем, пожалуй, с «фильтрационного» механизма. Статьей 6 Протокола № 14 статья 26 Конвенции излагается в новой редакции. Согласно ей, «для рассмотрения переданных ему дел Суд заседает в составе одного судьи, комиссиями в составе трех судей, палатами в составе семи и Большой палатой в составе семнадцати судей». То есть теперь вопросы приемлемости заявлений будут решаться судьей единолично, вместо комиссии, заседавшей в составе трех судей. Такой судья может огласить неприемлемым или убрать из реестра дел заявление, поданное в соответствии со статьей 34 Конвенции (индивидуальные заявления), если такое решение может быть принято без дальнейшего изучения материалов заявления. И наоборот — если судья, заседая единолично, не оглашает заявление неприемлемым или не убирает такое заявление из реестра дел, такое заявление передается судьей комитету для дальнейшего изучения.

В свою очередь комиссии, согласно обновленной статье 28 Конвенции, наделены компетенцией, аналогичной компетенции судьи, заседающего единолично. Кроме того, комиссия может признать заявление приемлемым и одновременно вынести решение по сути, если по поставленным в деле вопросам относительно толкования или применения Конвенции и протоколов к ней, существует установленная практика Суда. В обоих случаях решения комиссий должны приниматься единогласно.

Если же решение о приемлемости либо о приемлемости и по сути не будет принято судьей единолично или единогласно комиссией, такое дело подлежит рассмотрению палатой. Палата (заседая в составе семи или пяти судей) в свою очередь решает вопрос о приемлемости заявления, а также рассматривает жалобу по сути. За Большой палатой остаются ее полномочия, предусмотренные Конвенцией.

Что касается новых критериев приемлемости заявлений, подаваемых на рассмотрение Суда, Протокол № 14 устанавливает, что Суд оглашает неприемлемым любое индивидуальное заявление, поданное в соответствии со статей 34 Конвенции, если по мнению Суда:

1) такое заявление несовместимо с требованиями Конвенции или протоколов к ней, явно не обосновано или является нарушением права на подачу заявления;

2) заявителю не был причинен существенный ущерб. Исключение составляют случаи, когда уважение к правам человека, гарантированным Конвенцией и протоколами к ней, требует рассмотрения соответствующего заявления по сути. Кроме того, в этой связи должно выполняться еще одно условие: Судом не может быть отклонено ни одно заявление по делу, не рассмотренному должным образом национальным судом.

Особый интерес представляет обновленная редакция статьи 46 Конвенции, касающейся обязательной силы решений Суда и их исполнения. Протокол № 14 наделяет Комитет министров Совета Европы новыми полномочиями при осуществлении контроля за исполнением решений Суда.

Отныне, если Комитет министров сочтет, что государство-ответчик не исполняет решение Суда, то после вручения такому государству официального уведомления может передать на рассмотрение Суда данный вопрос. Суд в свою очередь, в случае согласия с выводами Комитета министров, возвращает Комитету дело для определения им перечня мер, направленных на исполнение государством соответствующего решения.

Подводя итоги, отметим следующее. На первый взгляд, предлагаемые Протоколом № 14 изменения должны повысить эффективность деятельности Суда. Однако отсутствие у заявителя возможности оспорить единоличное решение судьи или комиссии о приемлемости заявления ограничивает право заявителя на судебное разбирательство. Известны случаи, когда комиссия отказывала в принятии заявления в производство, хотя заявление и соответствовало формальным требованиям, выдвигаемым Конвенцией к индивидуальным заявлениям. И второй момент — новый механизм контроля за исполнением решений Суда. Любопытно, какие меры и каким образом будет предпринимать Комитет министров, например, в отношении Украины, с тем чтобы побудить государство к должному исполнению решений Суда…

Особенности национального законодательства

Еще одно новшество, связанное с Конвенцией, касается принятия долгожданного Закона Украины «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» (Закон). Не будет преувеличением, если отмечу, что данный Закон является одним из самых долгожданных. Действительно, за последние годы количество жалоб украинских граждан в Суд неуклонно растет. Множество жалоб как раз касаются нарушения Украиной статьи 6 Конвенции, предусматривающей право украинских граждан на своевременное и справедливое судебное разбирательство. И каков результат? Практически никакого. Несмотря на обязательства, взятые нашим государством по Конвенции, в частности относительно принятия мер общего характера, направленных на исполнение решений Суда, поток жалоб о нарушении данного права не только не уменьшается, но неуклонно растет. Возможно, с принятием Закона ситуация изменится. Однако опыт последних десяти лет дает веские основания для сомнений.

И об Указе Президента Украины «О Плане мероприятий на 2006 год относительно усовершенствования судоустройства на Украине в соответствии с европейскими стандартами». Рассматриваемому нами аспекту посвящена часть 4 пункта 4 этого Плана. В нем говорится, что Министерство юстиции Украины к 1 ноября 2006 года должно подготовить и подать в установленном порядке законопроект относительно обеспечения гарантий права на эффективное судопроизводство, в частности, права на соблюдение разумных сроков судебного производства согласно положениям Конвенции. Вместе с тем Указ не проясняет, в чем заключаются недостатки сроков, предусмотренных действующими процессуальными кодексами. А также то, каким образом будут соотноситься имеющиеся процессуальные сроки с «разумными сроками» Минюста. Думаю, ответ на этот вопрос мы получим лишь в ноябре.

Трудности перевода

Давайте обратим внимание еще на один увлекательный момент, связанный с системой документов Конвенции. Так, Законом Украины от 17 июля 1997 года была ратифицирована Европейская конвенция о защите прав и основных свобод человека. А вот Закон Украины «Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» уже ведет речь о Европейской конвенции о защите прав человека и основоположных свобод.

Пытаться разобраться в причинах, побудивших законодателя изменить одно неправильное название Конвенции на другое, столь же неадекватное, — дело неблагодарное. И интересно оно с точки зрения юриспруденции и где-то даже семантики.

Начнем с того, что в переводе с аутентичного текста (английского или французского текста) название Конвенции должно было бы звучать примерно так: «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод». И речь об «основных свободах» идет неспроста. Ведь согласно толковым словарям, прилагательное «основной» означает — наиболее важный, наиболее существенный. В свою очередь прилагательное «основополагающий», или, по версии украинского законодателя, «основоположный», понимается как дающий основание чему-либо или же исходный, важнейший для какой-либо теории, учения, то есть лежащий в их основе. Вот такая разница. Именно по этой причине говорить об «основоположных правах» как минимум некорректно. Более того, совершенно не нужно. Ведь Конвенция и протоколы к ней защищают основные для всех европейских народов свободы.

Теперь что касается юридического аспекта. Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины» от 9 февраля 2006 года было внесено изменение в ряд законов, касающееся нового названия Конвенции. Теперь в законодательстве сосуществуют законодательные акты, касающиеся и Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека, а также документы, касающиеся Европейской конвенции о защите прав человека и основоположных свобод. Но это, как говорится, полбеды. Оставшаяся половина касается давней национальной традиции заключать международные договора. В первую очередь мы имеем серьезную проблему с официальным переводом международных договоров и, следовательно, установлением их аутентичности.

Так повелось, что к законам о ратификации официальный текст самого договора в качестве неотъемлемой части такого закона до последнего времени не прилагался, хотя это прямо противоречит Закону Украины «О международных договорах Украины». Второй момент — то, что указанный Закон от 9 февраля 2006 года вносит изменения только в законы о ратификации Конвенции и протоколов к ней. Посему остается неясным, на каком основании были внесены изменения в официально переведенные тексты Конвенции и протоколов (кроме Протоколов № 12 и № 14). Более того, неясным остается еще и вопрос понимания законодателем сущности процедуры установления аутентичности текста международного договора и, соответственно, роли официального перевода такого договора, а также процедуры внесения в него каких бы то ни было изменений.

ТКАЧЕНКО Екатерина — юрист АО «Волков и Партнеры», г. Киев