С того момента, как Украина провозгласила себя независимой, а особенно после последних президентских выборов, в нашей стране популярно говорить о реформировании государственного управления, ветвей власти, отдельных отраслей права и правовой системы в целом. Среди прочих достаточно остро стоит вопрос об изменениях в жилищном праве. В Конституции Украины право человека на жилье определено как неотъемлемое, а государство обязано создавать условия, при которых каждый гражданин будет иметь возможность построить жилье, приобрести его в собственность или взять в аренду. На Украине этот вопрос нельзя признать решенным, и мешает его разрешению устаревшая законодательная база. Напомним, что действующий Жилищный кодекс Украины (ЖК) был принят еще в 1983 году.

Проект ЖК был разработан Кабинетом Министров Украины и внесен на рассмот­рение Верховного Совета еще в конце 2003 года, однако, новый кодекс до сих пор еще не принят. С того времени проект претерпел несколько редакций, благодаря чему был значительно улучшен, и год тому назад парламент принял его за основу и поручил Комитету Верховного Совета по вопросам строительства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и связи доработать его с учетом поправок, внесенных народными депутатами. Позже Верховный Совет Украины, рассматривая уже доработанный проект во втором чтении, не принял законопроект, отправив его на повторное второе чтение.

Принятие нового ЖК имеет большое значение как для населения, так и для государства, поскольку он должен стать главным законодательным актом, регулирующим правоотношения физических и юридических лиц, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в жилищной сфере. Но у каждой медали есть оборотная сторона. Стоит ли принимать новый кодекс, пока не будут более детально проработаны и оценены все его положения, а также пока он не будет согласован с другими законодательными актами?

Несмотря на то что проект еще даже не прошел второе чтение, ключевые его положения уже можно проанализировать.

Согласование с действующим законодательством

Прежде всего важно, чтобы новый кодекс был согласован с другими уже действующими кодексами и законами. Так, часть жилищных правоотношений также регулируется Гражданским кодексом (ГК) Украины относительно права собственности, пользования, приватизации жилья, его аренды (найма), а также ответственнос­ти за нарушение жилищного законодательства, и Семейным — касательно сов­местного проживания и пользования жильем членами семьи.

Проект указывает, что ЖК регулирует отношения в связи с возникновением, реализацией и прекращением права собственности на жилье, хотя на самом деле в нем эти вопросы рассмотрены поверхностно. При этом ГК более детализированно рассматривает основания для всех правоотношений в этой сфере, их субъекты и объекты. Например, в проекте ЖК как объекты права собственности определены жилые дома, квартиры, части жилых домов или квартир, другие помещения, предназначенные и приспособленные для проживания в них. В ГК же четко указано, что жильем физического лица может быть жилой дом, усадьба, квартира или другое помещение, предназначенные и пригодные для постоянного проживания. Поэтому при определении такого объекта права собственности, как «часть жилого дома или квартиры», следует обязательно связать его с признаком приспособленности к проживанию в нем. Такая часть квартиры или одноквартирного дома, как отдельная комната, будет являться приспособленной для проживания только в случае, если ее собственник будет иметь право совместной собственности на помещения общего пользования.

Кроме того, эти важные законодательные акты по-разному регулируют сделки по обмену жильем. Нормы ЖК должны иметь регулятивную силу только в случае, если обменивается жилье из социального, коммунального или государственного фонда, а при обмене приватизированного или частного жилья действуют нормы исключительно частного, то есть гражданского права, а именно: положения статей 715 и 716 ГК.

Также существует разногласие между проектом ЖК и Семейным кодексом (СК). ЖК устанавливает, что члены семьи равны в праве пользования жильем или условия пользования оговариваются соглашением между ними. В статье 59 СК четко указано, что тот из супругов, кто является собственником имущества, определяет режим владения и пользования им с учетом интересов семьи, и в первую очередь детей.

Еще одно замечание. Проект ЖК даже частично не инкорпорирует законы, регулирующие жилищные правоотношения. Напротив, он имеет ряд бланкетных норм, отсылающих не только к действующим законам, но и к таким, которые только предполагается принять.

Право на жилье

Как уже упоминалось выше, проект ЖК объектами права собственности на жилье обозначил жилые дома, квартиры, части этих домов и квартир, а также другие помещения, приспособленные для проживания в них, в то время, когда в действующем кодексе такое право не предусмотрено вовсе. В нынешнем ЖК только определяется, какое жилье может находиться в составе государственного, общественного, частного фондов или в фонде жилищно-строительных кооперативов.

В проекте ЖК, кроме того, определяются и субъекты права собственности на жилье. Ими являются граждане, юридические лица, государство и территориальные общины сел, поселков, городов в лице соответствующего органа местного самоуправления. Несмотря на явный прогресс жилищного законодательства, определять такую категорию собственников, как «граждане», нецелесообразно, поскольку иностранцы и лица без гражданства также имеют право приобретать в собственность жилье. В данном случае понятие «граждане» — пережиток прошлого, который в тексте нового ЖК следовало бы заменить на «физические лица».

В то же время кодекс не определяет круг участников жилищных правоотношений и их компетенцию. Например, в проекте не указаны такие участники, как бюро технической инвентаризации, водоканалы, тепло- и энергохозяйства, другие предприятия, предоставляющие коммунальные услуги, санитарная и пожарная службы и др. Об их роли можно догадаться, только проанализировав весь текст законопроекта, а ведь они являются непосредственными участниками различных жилищных правоотношений.

Следует отметить, что право граждан на жилье в проекте сформулировано более полно. Так, граждане имеют право, в соответствии со своими потребностями и возможностями, построить, приобрести право собственности на жилье на основаниях, не запрещенных законом, или арендовать жилье в установленном законодательством порядке. Вместе с тем определено право граждан Украины на бесплатное получение жилья из государственного или коммунального жилищного фонда, а также на получение одноразового государственного кредита на льготных условиях для строительства или приобретения жилья, за исключением жилья социального назначения.

Чтобы построить жилье, физическим и юридическим лицам надо подать соответствующее заявление органу местного самоуправления и получить разрешение на строительство. Но в проекте не упоминается о необходимости подачи вместе с этим заявлением проекта строительства. Заявления граждан о получении разрешения на строительство должны быть рассмотрены в течение одного месяца, а заявления юридических лиц — двух месяцев. Кстати, порядок предоставления кредитов на жилье, согласно проекту ЖК, определяется законодательством, но соответствующего специального закона на Украине не существует.

Примечательно то, что приватизация жилья, которая, согласно нормам действующего ЖК, проводится бесплатно, с принятием нового кодекса, возможно, будет проводиться за плату. Решение о форме приватизации уполномочен принимать местный совет относительно жилья из фонда общего предназначения, построенного за счет средств местного бюджета. Вводить такую норму следует обдуманно, поскольку это может повлечь за собой злоупотребления со стороны местных советов. Поскольку бесплатно передавать то, что можно продать, вряд ли найдется много желающих, то определенные категории населения попросту будут лишены права на безоплатную приватизацию жилья.

Заметим, что приватизация жилья из общего фонда, построенного на государственные средства, и с принятием нового кодекса будет проводиться согласно Закону Украины «О приватизации государственного жилищного фонда». Этот Закон предусматривает бесплатную приватизацию жилья в пределах установленных норм и продажу площади, превышающей норму. Также проект ЖК предоставляет возможность вернуть ранее приватизированное жилье, если оно не обременено обязательствами и если есть согласие на то членов семьи. Гражданин, вернувший ранее им приватизированное жилье, будет считаться не использовавшим свое право на приватизацию. До этого ни порядок, ни сама возможность добровольного отказа от приватизации гражданами законодательством не предусматривались.

Прекращение права на жилье

Право собственника жилья является незыблемым и гарантируется Конституцией. Поэтому он может распоряжаться собственным жильем на свое усмотрение, способом, не запрещенным законодательством. Лишение права собственности не допускается, кроме прямо предусмотренных законодательством случаев. Данные правоотношения являются предметом регулирования не жилищного права, а скорее гражданского, хозяйственного или уголовного. Важно другое: проект придает большое значение причинам и порядку прекращения права нанимателей на владение или пользование жильем. Им, как и действующим ЖК, предусматриваются причины, по которым гражданин может быть лишен этого права:

— исключение из жилищно-строительного кооператива, если жилье не было выкуплено членом ЖСК ранее. При этом в случае выкупа квартиры член жилищного кооператива становится его собственником и выход из кооператива не лишает его права собственности на жилье;

— переселение в другое жилье в связи с аварийным состоянием дома, его снесением или переведением в нежилой фонд;

— прекращение договора найма жилого помещения.

Договор найма, в свою очередь, может быть прекращен в случаях окончания срока договора, расторжения договора по согласию сторон или в судебном порядке, приватизации или выкупа жилья нанимателем, а также в случае смерти, признания умершим или без вести пропавшим в судебном порядке одинокого нанимателя.

Отличием проекта ЖК от действующего кодекса является то, что в нем более подробно рассматриваются аспекты выселения и переселения нанимателей из жилого помещения.

При реализации инвестиционных проектов по реконструкции районов жилой застройки, предусмотренной генеральным планом соответствующего населенного пункта, должны быть выполнены следующие условия переселения нанимателей и собственников жилых помещений:

— решение органа местного само­управления о проведении реконструкции должно быть опубликовано в средствах массовой информации на протяжении одного месяца со дня его принятия, но не позднее чем за год до начала реализации проекта;

— все владельцы и наниматели должны быть письменно уведомлены об изъятии жилья для реализации инвестиционного проекта;

— владельцу жилья при его согласии должно быть предоставлено другое обу­строенное жилье. К нему также может быть применен принудительный выкуп жилья по мотивам общественной необходимости.

Нанимателям, переселяемым из таких домов, должно быть предоставлено другое обустроенное жилье в пределах этого же населенного пункта, с площадью не меньшей, чем занимаемая ранее.

При этом возникает логичный вопрос: не будут ли нарушены права переселенных граждан? Например, проживавшие в центре города, пусть даже в полуразвалившемся доме, в дальнейшем хоть и будут жить в лучших условиях, но уже на окраине. Возможно, следовало бы справедливости ради предусмотреть, что площадь взамен должна предоставляться переселенным нанимателям не «в пределах этого же населенного пункта», а «в пределах реконструируемого района» или что переселение в другие районы проводится только добровольно или с компенсацией. Также стоит отметить, что в проекте ЖК при характеристике предоставляемого взамен жилья употребляется термин «обу­строенное» вместо «благоустроенное». Это более приемлемое определение, поскольку благоустроенность жилья — это относительная категория, и ее определить достаточно сложно. Также непонятно, какое именно «благоустроенное» жилье переселяемый имеет право требовать у государства.

В проекте приведены достаточно подробные основания для принудительного выселения нанимателя из занимаемого им жилья как с предоставлением другого взамен, так и без такового. Такое выселение может быть осуществлено только на основании решения суда, в котором и указывается, предоставляется ли выселенному другое жилье и какое.

Общим основанием для выселения является систематическое разрушение или порча элементов дома или объектов общего пользования, использование жилья не по назначению, создание для других жителей таких условий, при которых невозможно проживание, и если меры преду­преждения не дали результатов. При таких обстоятельствах домовладелец имеет право подать иск о досрочном растор­жении договора найма.

Для отдельных категорий жилья проектом ЖК предусмотрены особые причины выселения. Например, основанием для выселения из жилья, переданного в ипотеку, является обращение взыскания на предмет ипотеки, то есть на жилье; для выселения из общежитий — прекращение трудовых отношений с предприятиями, учреждениями, организациями или окончание учебы в учебном заведении, предоставлявшими это жилое помещение; из служебного — прекращение трудовых, служебных или других отношений с владельцем жилья, если таковые были основанием для предоставления временной жилплощади.

Социальное жилье

Все жилые помещения, согласно проекту ЖК, можно разделить на следующие группы в зависимости от категорий граждан, имеющих право на владение и пользование ими: фонд общего назначения, частный фонд, фонд специального назначения и социальный жилищный фонд.

Жилье из государственного и коммунального жилищного фонда предоставляется гражданам по решению владельца или уполномоченного им органа. Прежде всего получить такое жилье смогут граждане, состоящие на учете как нуждающиеся в улучшении жилищных условий, а далее — согласно очереди на получение жилья.

Жильем из частного фонда собственники могут распоряжаться по своему усмотрению, в пределах действующего законодательства, если это не будет нарушать прав других граждан. Рынок жилья частного фонда не регулируется государством, а лишь установленными нормами частного права.

Жилищный фонд специального предназначения используется для проживания в нем отдельных категорий граждан, предусмотренных проектом ЖК. К этому фонду, в частности, относятся служебное жилье, общежития, дома и квартиры маневренного жилищного фонда (предназначенного для временного проживания граждан на время проведения ремонта или реконструкции), учреждения социального обслуживания (дома-интернаты, пансионаты для инвалидов, престарелых и др.), детские дома семейного типа, жилье для временного проживания и т.д.

Самые жаркие дебаты вызвало введение такого института, как фонд социального назначения. Если парламент примет это нововведение, то государство будет обязано ежегодно в бюджете определять сумму средств, которые оно планирует вложить в строительство жилья для граждан, нуждающихся в социальной защите государства. В жилые помещения из этого фонда смогут вселяться граждане Украины, которые нуждаются в социальной защите государства и состоят на учете как имеющие право на получение социального жилья бесплатно, но только на определенный срок. На такой учет берутся граждане, для которых социальное жилье является единственным местом проживания или их среднемесячный суммарный доход за последние шесть месяцев в расчете на одного человека меньше прожиточного минимума. Решение о предоставлении жилья из социального жилищного фонда и о взятии нуждающихся в нем граждан на учет принимает орган местного самоуправления.

Основаниями для отказа в принятии на учет нуждающихся в социальном жилье могут быть: непредоставление необходимых документов, подача их с исправлениями, подача документов с заведомо неправдивой информацией или не дающих права взятия на учет. Причинами для снятия с учета являются заявление гражданина; прекращение обстоятельств, дающих право на социальное жилье; выезд на постоянное место проживания в другую местность; получение кредита на строительство либо приобретение жилья или земельного участка для строительства; обнаружение в поданных документах сведений, не соответствующих действительности; а также изменение других обстоятельств, дающих право на социальное жилье.

Согласно проекту ЖК, договор найма социального жилья заключается в письменной форме между собственником жилья и нанимателем.

Принятие норм относительно социального жилья повлечет необходимость разработки ряда законопроектов об обес­печении прав социально незащищенной части населения в период до принятия ЖК и при дальнейшем применении его норм. Также необходимо создать единый порядок пересмотра существующих очередей нуждающихся в улучшении жилищных условий и формирования очередей на получение жилья общего и социального фондов. Эти вопросы частично урегулированы последним разделом проекта ЖК «Заключительные и переходные положения», которым предусматривается упорядочение очереди на получение жилья. Для этого органами местного самоуправления должны быть созданы специальные временные комиссии.

Полномочия органов власти

Регулированию полномочий государственных органов в сфере жилищных правоотношений в проекте ЖК отведено ровно две статьи. И это при том, что председатель профильного Комитета Верховного Совета Валерий Пустовойтенко, представляя проект ЖК в парламенте, заявил, что им предполагается повысить уровень ответственности органов исполнительной власти касательно обеспечения граждан жильем.

В последней же редакции проекта отображены только полномочия органов местного самоуправления и КМУ. Полномочия последнего состоят в том, что «Кабинет Министров Украины обеспечивает реализацию определенных Верховным Советом Украины основных направлений государственной политики, согласно Конституции, в пределах законов». Хотя именно постановлениями КМУ регулируется основной объем жилищных правоотношений. Думается, что этим значительно урезается компетенция правительства. Примечателен и тот факт, что в проекте ЖК не определены полномочия самого Верховного Совета. Поэтому может возникнуть ситуация, при которой парламент будет решать вопросы, не входящие в его компетенцию, а правительство будет обязано их исполнять.

Кроме того, в проекте остался нерешенным вопрос о полномочиях таких центральных органов исполнительной власти, как Государственный комитет Украины по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и Государственный комитет строительства и архитектуры.

Следует отметить, что в ныне действующем ЖК компетенция органов исполнительной власти прописана более детально. И разработчикам проекта нового кодекса следовало бы учесть некоторые положения действующего с корректировками, вносимыми реальным состоянием дел с жильем в стране.

В проекте нового ЖК достаточно полно и конкретно определены полномочия органов местного самоуправления. К их компетенции, в частности, будут относиться вопросы о строительстве и управлении жильем коммунального и социального фонда, предоставлении жилья из этих фондов населению, а также установление размера платы за жилищно-коммунальные услуги. Также они обязаны вести учет граждан, которым необходимо улучшить жилищные условия, мониторинг их доходов и контроль использования жилья социального и коммунального, и исполнять некоторые другие функции.

Принять новый кодекс необходимо, ведь нормы ныне действующего ЖК не исполняются в силу того, что многие из них — пережиток прошлого. Сегодня изменился субъект власти, ответственный за строительство и управление жильем. Если ранее этот вопрос решался на государственном уровне, путем строительства жилья государственными предприятиями для работников, то сегодня — это прерогатива местных государственных администраций и органов самоуправления. Но местные советы и советы всех уровней, не исключая Верховный Совет Украины, ныне не планируют средств для строительства жилья для льготных категорий населения и тем более для тех, кто стоит в очереди на улучшение жилищных условий. С принятием нового ЖК на местные советы будет возложено обязательство нести ответственность за предоставление жилья тем, кто стоит в очереди. Именно это и отличает проект нового ЖК от действующего: он обязывает государство заниматься предоставлением жилья бесплатно социально незащищенным категориям граждан. Кроме того, проектом определяется такая функция государства, как планирование, в позитивном смысле — без должного планирования в этой сфере будет невозможно решить социальные проблемы населения, связанные с жильем.

В данной статье был рассмотрен только проект ЖК, его новеллы еще не вступили в силу. Сказать же последнее слово по этому вопросу предстоит Верховному Совету Украины. Поскорей бы, а то так хочется жить по-новому…