Осуществление в государстве любых политических, экономических или социальных реформ объективно вызывает перестройку общественных отношений во всех сферах жизни. Этот процесс нашел свое отражение и во всестороннем переосмыслении социальной роли юридической ответственности, соотношения ее видов, сущнос­ти и признаков как важного юридического средства влияния на регулирование общественных отношений. Для Украины как демократического государства, стремящегося к внедрению европейских правовых ценностей и административной юстиции европейского образца, особую актуальность приобретает вопрос определения признаков роли и предмета административной ответственности, ее места в системе юридической ответственности в государстве.

Коренная реформа экономики Украины, развитие предприятий различной формы собственности, правовое и организационное обеспечение их безопасной деятельности приобретают все большее значение и требуют адекватного экономико-правового влияния и установления ответственности за нарушение законодательства в сфере хозяйствования. Значимость этой проблемы подтверждается интенсивным развитием нормативно-правовой базы административной, хозяйственной ответственности и ответственности в виде штрафных, финансовых санкций, а также мер административного принуждения. Только за последние годы установлена административная ответственность за обман покупателя или заказчика, нарушение законодательства о защите прав потребителей; недобросовестную конкуренцию; нарушение законодательства о бюджетной системе Украины; зло­употребление монопольным положением на рынке; неправомерные сделки между предпринимателями; дискриминацию предпринимателей органами власти и управления; нарушение прав на объекты права интеллектуальной собственности и т.п. Количество составов административных правонарушений с 1984 года — времени принятия Кодекса Украины об административных правонарушениях (КУоАП) — увеличилось вдвое. Хозяйственным кодексом Украины (ХК Украины) предусмотрены штрафные, оперативно-хозяйственные и административно-хозяйственные санкции, применяемые в случае нарушения законодательства в сфере хозяйствования.

Итак, характер правонарушений в сфере экономической и хозяйственной деятельности и социальное назначение административной ответственности вышли далеко за границы представлений, которые сложились в 70—90-е годы прошлого века.

В юридической литературе широко дискутируется вопрос об административной ответственности юридических лиц. Причем эта дискуссия основывается на разнообразном спектре мыслей и мнений — от допущения авторами административной ответствен­ности юридических лиц до безоговорочных утверждений о наличии уже ныне административной ответственности юридических лиц на подмене понятий о штрафах, санкции, взыскании и составе правонарушения, а также путем искусственного создания определений формы вины юридического лица. Соблазн дискутировать, а не исследовать правовые явления приводит авторов к необоснованным, бездоказательным выводам о наличии административной ответственности юридических лиц, построенной на базе обычного перечисления названий законов и нормативных актов (свыше 70 наименований), в которых якобы законодателем предусмотрена административная ответственность юридических лиц.

Анализ норм КУоАП относительно определения субъектов административной ответственности — начиная с формы вины, возраста, должности, гражданства, обстоятельств, исключающих административную ответственность, и обстоятельств, дающих возможность освобождать от нее, видов взысканий (лишение специального права, исправительные работы, административный арест), обстоятельств, отягощающих либо смягчающих ответственность за административное правонарушение, и заканчивая анализом диспозиций и санкций норм Особой части КУоАП — приводит к выводу, что субъектами административной ответственности являются только граждане и должностные лица, то есть физические лица, а не юридические, как это утверждают некоторые авторы, в том числе и в пояснительной записке к проекту Кодекса Украины об административных проступках. Признание только физического лица как субъекта административной ответственности закрепляется определенным рядом других законов.

Статья 320 Таможенного кодекса Украины устанавливает, что «субъектом ответственности за нарушение таможенных правил могут быть граждане, на момент совершения такого правонарушения достигшие 16-летнего возраста, а также должностные лица предприятий». В Законах Украины «О государственном регулировании рынка ценных бумаг на Украине» от 30 мая 1996 года (статьи 11, 12, 13), «О защите от недобросовестной конкуренции» от 7 июня 1996 года (статьи 21, 22, 23), «О борьбе с коррупцией» от 5 октября 1995 года, «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» от 24 февраля 1994 года (часть 1 статьи 46 и часть 2 статьи 46), «О приватизации государственного имущества» от 4 марта 1992 года (пункты 2,3 статьи 29); «О защите экономической конкуренции» от 11 января 2001 года (статьи 52, 54); «Об электроэнергетике» от 16 октября 1997 года (статья 27) и других — законодатель во всех случаях четко и однозначно выделяет административную ответственность физических лиц и ответственность в виде штрафов, санкций для юридических лиц, не являющиеся идентичными. Административная ответственность не может основываться ни на предположениях, ни на аналогии. Административная ответственность лица имеет индивидуальный характер. Штрафные, финансовые санкции и прочие их виды применяются как средство принуждения или влияния к предприятиям, учреждениям, организациям за нарушение порядка и правил хозяйствования в сфере экономической деятельности (См. подробнее: Дем­ський Е.Ф. Щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб // Юридичний вісник України, 2002. — № 33—34; Дем­ський Е.Ф., Ковальський В.С., Демський С.Е. До питання про відповідальність юридичних осіб // Вісник господарського судочинства. — 2002. — № 4. — С. 168—176.). Вместе с тем привлечение к административной ответственности физических лиц — должностных лиц предприятий, учреждений, организаций или граждан — субъектов предпринимательской деятельности не исключает применения к ним или к предприятиям (юридическим лицам) штрафных, финансовых и других санкций, предусмотренных законами. Это не противоречит ни пункту 22 статьи 92 Конституции Украины (поскольку штрафные санкции и прочие санкции не относятся ни к одному виду ответственности из указанных в этой норме), ни статье 61 Конституции Украины, поскольку административная ответственность и штрафные, финансовые и прочие санкции относятся к разным видам ответственности.

Итак, признание юридического лица субъектом административной ответственности преждевременно и в юридической литературе его еще никто убедительно не обосновал. Этот вывод в полной мере подкрепляется и решением Конституционного Суда Украины от 30 мая 2001 года № 7рп/2001 «Дело об ответственности юридических лиц», по которому фактически юридические лица не признаны субъектами административной ответственности.

Следует обратить внимание, что ни в одном из законов или других нормативных актов, которыми устанавливается ответственность в виде штрафов, законодателем не употребляется термин «административная ответственность» относительно юридических лиц. Тем не менее в юридической литературе дискуссии по этому вопросу не прекращаются (См.: Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. — К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2002. — С. 542—553; Державне управління і проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — С. 357—368 и др.), что в определенной мере вызывает удивление и сомнения относительно корректности исследования проблем, касающихся действующего законодательства и учета социально-экономического настоящего Украины.

Еще более непонятна цель применения административной ответственности к юридическим лицам. Будет ли наказано зло? Какие именно общественные отношения этого требуют? Какую ответственность должны нести предприятия государственной формы собственности, ведь они будут платить штраф практически за счет бюджета? Не приведет ли применение админответственности к юридическим лицам к избежанию ответственности конкретным виновным лицом? Законодатель еще в 1961 году с целью усиления государственной дисциплины и повышения личной ответственности должностных лиц отменил наложение штрафов в административном порядке на предприятия, учреждения и организации (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года «О дальнейшем ограничении применения штрафов в административном порядке»), а в 1991 году установил ответственность в сфере хозяйствования, регулирования экономики и социальной сферы в виде (форме) экономических санкций (статья 14 Закона Украины «Об экономической самостоятельности Украинской ССР» от 3 августа 1990 года). Почему мы не уважаем законодателя? Ведь он тоже чем-то руководствуется, устанавливая тот или иной вид ответственности, их соотношение.

По моему мнению, применение административной ответственности к юридическим лицам может служить почвой для уклонения непосредственных виновников (руководителей, должностных лиц предприятий, организаций) от ответственности. Все бремя ляжет на предприятие, коллектив, совершенно не причастный к правонарушению в сфере экономики. Государство получает результат в виде наступления негативных последствий для юридического лица, которые будут переведены на конкретных работников в виде лишения премий, надбавок, других поощрений, а с виновного должностного лица государство может и не спросить, поскольку государственные интересы уже нашли свою защиту. Кроме этого, установление административной ответственности юридических лиц дает власти такой рычаг расправы с конкурентами по бизнесу, с помощью которого будет свернуто любое другое дело — применение экономических санкций, которые, в случае выявления виновного лица, можно в гражданско-правовом порядке взыскать в пользу предприятия или привлечь винов­ное лицо к материальной ответственности. Административные взыскания не регрессируются. Кроме этого, в случае применения административной ответственности к юридическим лицам автоматическое взыскание штрафа осуществляется за счет средств предприятия, а именно: за счет прибыли, что, во-первых, уменьшает на эту сумму налогообложение предприятия и государственный бюджет недополучает поступления; во-вторых, административное взыскание как одно из персонифицированных средств государственного принуждения перестает быть собственно взысканием со всеми его юридическими последствиями (повторность, отягчающие вину обстоятельства и т.п.), а становится обычным средством реагирования на нарушение правил хозяйствования.

Точку в этой дискуссии, по моему мнению, поставил законодатель в Хозяйственном кодексе Украины наряду с возмещением убытков в сфере хозяйствования, штрафными и оперативно-хозяйственными санкциями, установив административно-хозяйственные санкции (статьи 238—250), которые целесообразно было бы проанализировать.

Устанавливая административно-хозяйственные санкции, законодатель прежде всего преследовал цель обеспечить публичное влияние экономического содержания на сферу предпринимательской деятельнос­ти и хозяйствования, а во-вторых, создать определенную систему правовых средств экономической ответственности, которые бы характеризовали и по форме, и по смыслу новый вид юридической ответственности — хозяйственно-правовую ответственность. Отсутствие в перечне, приведенном в пункте 22 статьи 92 Конституции Украины упоминания относительно исключительного определения законом такого вида ответственности, как «хозяйственно-правовая», поясняется тем, что этот вид юридической ответственности на время принятия Конституции Украины находился в состоянии эмпирического формирования — разработки и принятия ряда нормативных актов, определяющих механизм хозяйствования, регулирование экономики и социальной сферы, организации финансово-бюджетной, кредитной и денежной систем Украины. Тем не менее часть 2 статьи 238 Хозяйственного кодекса Украины закрепляет, что административно-хозяйственные санкции могут быть установлены исключительно законами. В связи с этим нормативные подзаконные акты — Указы Президента Украины, постановления Кабинета Министров Украины, акты Национального банка Украины, Государственной налоговой администрации, других органов власти, предусматривающие установление штрафных, финансовых и других санкций за нарушение порядка и правил хозяйствования, — подлежат немедленной переработке. В случае необходимости урегулирования этих общественных отношений необходимо принимать соответствующие законы.

Административно-хозяйственные санкции применяются за нарушение установленных законодательными актами правил осуществления хозяйственной деятель­ности. Административно-хозяйственными санкциями признаются не только меры имущественного характера (штраф, изъятие прибыли, взыскание сборов), но и меры организационно-правового характера (аннулирование лицензии, ограничение деятельности субъекта и др.), направленные на предотвращение и прекращение правонарушений в сфере хозяйствования, а при необходимости и применение определенных взысканий в виде отрицательных последствий для правонарушителя.

Административно-хозяйственные санкции по своим материальным и процессуальным свойствам имеют общие черты с административной ответственностью. Они, как и административная ответственность, не имеют компенсационного характера, не восстанавливают начального имущественного состояния, их взыскание осуществляется не в пользу другой стороны или лица хозяйственно-правовых отношений, а зачисляются (финансовые, штрафные санкции), как и административные штрафы, полностью или частично в государственный бюджет и частично в целевые внебюджетные фонды. Логическая структура норм административно-хозяйственных санкций допускает наличие гипотезы, диспозиции и санкции, которые по смыслу тождественны административно-деликтным нормам с их императивным, государственно-властным характером. Составление актов о нарушении требований нормативных актов в сфере предпринимательской и хозяйственной деятельности и рассмотрение дел о нарушении осуществляется контрольно-надзорными органами исполнительной власти (в отдельных случаях — судами) или органами местного самоуправления по правилам соответствующих нормативных актов, но на принципах и условиях, аналогичных тем, которые применяются при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Постановление (решение) по делу о нарушении в сфере экономики и наложение взыскания в виде административно-хозяйственных санкций по смыслу и порядку объявления подобно постановлению по делу об административных правонарушениях. Порядок обжалования и опротестования административно-хозяйственных санкций (хотя Хозяйственным кодексом Украины он и не определен) по делу о нарушении в сфере экономики, за некоторыми исключениями, почти такой же, как и порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Эти и прочие общие черты и признаки административной ответственности и административно-хозяйственных санкций, наверное, и были основанием для стимулирования признания отдельными авторами наличия административной ответственности юридических лиц по законодательству Украины.

Однако ни общие черты и признаки, ни рассмотрение дела о нарушении в сфере хозяйствования и привлечение к ответственности в административном порядке еще не означают, что административно-хозяйственные санкции относятся к административной ответственности юридических лиц. Ведь привлечение к уголовной, гражданско-правовой ответственности в судебном порядке мы называем не «судебной» ответственностью, а согласно предмету регулирования — уголовной или гражданско-правовой ответственностью. Применение административно-хозяйственных санкций органами государственной власти или органами местного самоуправления — это их особенность и отличие от других видов юридической ответственности.

Использование законодателем уже наработанных механизмов и юридических режимов, опробованных практикой при применении административно-хозяйственных санкций, является правомерным, целесо­образным, экономически оправданным. Тем не менее, несмотря на существенное сходство общих черт и признаков административной ответственности и административно-хозяйственных санкций, существует значительное их отличие: по срокам применения взысканий — административных — два месяца (статья 38 КУоАП), административно-хозяйственных санкций — шесть месяцев со дня выявления правонарушения, но не позже чем через год со дня нарушения (статья 250 ХК Украины); при совершении административного проступка обязательно составляется протокол об административном правонарушении, а нарушения в сфере предпринимательской и хозяйственной деятельности оформляются в большинстве случаев актами, постановлениями и т.п.; привлечение к административной ответственности может иметь определенные юридические последствия — применение повторности совершенного и взыскания считается действительным на протяжении года. Последнее является отягчающим обстоятельством ответственности в случае совершения нового правонарушения и квалифицирующим признаком при привлечении к административной ответственности физических лиц за правонарушение в сфере хозяйствования (статьи 1642, 1644—1649, 1652), что для административно-хозяйственных санкций подобных последствий юридического характера не влечет. За время существования административной преюдиции применение административно-хозяйственных санкций, предусмотренных законами, не считалось административным взысканием и в случае совершения правонарушения повторно на протяжении года лицо не может подвергаться уголовному преследованию. Эти и прочие отличия отмежевывают административную ответственность от административно-хозяйственных санкций. Отсюда логично сделать вывод, что ответственность предприятий, организаций и учреждений в виде финансовых, штрафных санкций, предусмотренная (установленная) законами и другими нормативными актами, которую некоторые научные работники считают административной ответственностью юридических лиц, является ничем иным как административно-хозяйственными санкциями — одной из составляющих реально существующей хозяйственно-правовой ответственности, если иное не определено законом.

Установление ХК Украины административно-хозяйственных санкций (статьи 238—250) снимает еще один дискуссионный вопрос, а именно беспокойство некоторых авторов относительно формирования самостоятельной правовой базы административной ответственности вне КУоАП, охватывающей предмет регулирования КУоАП и фактически обесценивающей его статус как единого кодификационного нормативного акта. По моему мнению, беспокойство этих авторов весьма преувеличено, и формирование самостоятельной правовой базы административной ответственности отсутствует. Пять-восемь законов, предусматривающих административную ответственность физических лиц, существенным образом не влияют на формирование базы административной ответственности. Тем не менее являются одной из особенностей административной ответственности, характеризующей оперативность реагирования государства на социально-экономические изменения, и средством отмежевания от уголовной ответственности.

Ответственность общественных организаций тоже носит характер административного принуждения в виде мер предупреждения и пресечения. Законом Украины «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 15 сентября 1999 года предусмотрена только ответственность должностных лиц (статья 46) в соответствии с действующим законодательством. Статьей 19 Закона Украины от 5 апреля 2001 года «О политических партиях на Украине» предполагаются меры, которые могут применяться к политическим партиям. К ним относятся: 1) предупреждение о недопущении незаконной деятельности; 2) запрет политической партии. ­Статьей 22 предусмотрена ответственность должностных лиц и граждан за нарушение законодательства о политических партиях. Эти лица привлекаются к дисциплинарной, административной, гражданской или уголовной ответственности в соответствии с законами Украины. Законом Украины от 11 июля 2001 года «Об органах самоорганизации населения» предусмотрено досрочное прекращение полномочий органа самоорганизации населения в случае неисполнения решений сельского, поселкового, городского, районного совета: неисполнение решений собрания и нарушение Конституции Украины (статья 25). Что касается ответственности за нарушение законодательства об органах самоорганизации населения, то лица, виновные в его нарушении, несут ответственность в соответствии с Законом (статья 29). И только в базовом Законе от 16 июня 1992 года «Об объединениях граждан» статьей 27 устанавливается ответственность должностных лиц, руководства объединения граждан и объединения граждан без конкретного указания вида ответственности. Ведь и в этом случае невозможно уверенно утверждать о наличии административной ответственности юридических лиц.

Анализ административно-хозяйственных санкций дает возможность указать следующее.

1. На законодательном уровне внедрена ответственность в виде (форме) экономических санкций, включающих в себя не только ответственность в виде (форме) финансовых, штрафных санкций, но и ответственность в форме других мер. Статья 239 ХК Украины устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления согласно своим полномочиям и в порядке, установленном законом, могут применять к субъектам хозяйствования следующие административно-хозяйственные санкции:

— безвозмездное изъятие прибыли (дохода);

— административно-хозяйственный штраф;

— взыскание сборов (обязательных платежей);

— приостановление операций по счетам субъектов хозяйствования;

— принятие антидемпинговых мер;

— прекращение экспортно-импортных операций;

— применение индивидуального режима лицензирования;

— приостановление действия лицензии (патента) на осуществление субъектами хозяйствования определенных видов хозяйственной деятельности;

— аннулирование лицензии (патента) на осуществление субъектом хозяйствования отдельных видов хозяйственной деятельности;

— ограничение или приостановление ­деятельности субъекта хозяйствования;

— отмена государственной регистрации и ликвидация субъекта хозяйствования и др.

2. Законодатель устанавливает и основания ответственности, а именно — нарушение порядка и правил в сфере предпринимательской деятельности и хозяйствования, предусмотренных Законами Украины. Административно-хозяйственные санкции применяются на таком юридическом основании, как объективные, действительные противоправные действия или бездеятельность виновного лица, за которые законом предусмотрена ответственность в виде (форме) административно-хозяйственных санкций. Законодатель не устанавливает никаких других условий ответственности относительно причинения вреда, размера убытков, формы вины. Размер финансовой (штрафной) санкции и вид административно-хозяйственной санкции четко определены законодателем в соответствующих законах. Уплата штрафных, финансовых санкций не исключает применения вместе с тем других административно-хозяйственных санкций, что является важной особенностью (отличием) такой ответственности. Впрочем, законность или конституционность такой особенности требует отдельного исследования.

3. Субъектом ответственности относительно административно-хозяйственных санкций признаются участники хозяйственных отношений, осуществляющие хозяйственную деятельность. К ним относятся:

а) хозяйственные организации — юридические лица, государственные, коммунальные и прочие предприятия, созданные согласно Гражданскому кодексу Украины и Хозяйственному кодексу Украины, которые осуществляют хозяйственную деятельность и зарегистрированы в установленном порядке;

б) граждане Украины, иностранцы и лица без гражданства, осуществляющие хозяйственную деятельность и зарегистрированные согласно закону как предприниматели с созданием юридического лица.

Субъектами могут быть и общественные организации, созданные для осуществления хозяйственной деятельности и получения прибыли.

4. Органами, которым предоставлено право применения административно-хозяйственных санкций, являются уполномоченные соответствующими законами или другими нормативными актами органы государственной власти или органы местного самоуправления и их должностные лица. Зачастую полномочия органов и их должностных лиц относительно применения административно-хозяйственных санкций и административных взысканий совпадают в одном лице.

Это свидетельствует об императивно-властном характере как административной ответственности, так и ответственности в виде административно-хозяйственных санкций, что убедительно свидетельствует об отсутствии потребности применения административной ответственности к юридическим лицам. Принятие в новом КУоАП нормы об административной ответственности юридических лиц будет лишним, ненужным юридическим образованием в логической структуре норм и институтов Общей части проекта Кодекса.