Залучення майна рф до відбудови України: правові аспекти

Олександр Онуфрієнко, партнер Asters

Микола Мельничук, старший юрист Asters

Верховна Рада запровадила ще один механізм звернення стягнення на майно суб’єктів держави-агресора, проголосувавши вдруге (з пропозиціями Президента) текст законопроєкту «Про внесення змін до деяких законів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов’язаних з активами окремих осіб» № 7194 від 23 квітня 2022 року.

Після проходження необхідних процедур відповідний законопроєкт став Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення ефективності санкцій, пов’язаних з активами окремих осіб» № 2257-IX (Закон № 2257) та набрав чинності 24 травня 2022 року.

Нагадаємо, що у період воєнного часу Верховна Рада уже щонайменше двічі зверталася до регулювання схожих питань: у Законі України «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» (Закон про вилучення) та у змінах до Закону про вилучення (законопроєкт № 7169), які прийнято парламентом ще 01.04.2022, однак до цього часу інформація про їх підписання Президентом не оприлюднювалася. Наразі Закон про вилучення передбачає можливість примусового вилучення за рішенням РНБО об’єктів права власності російської федерації як держави та афілійованих із рф компаній.

Про особливості механізмів Закону № 2257 та ризики запроваджених новел хочемо розповісти нижче.

Якщо коротко, то в Законі № 2257 парламентом також впроваджено можливість безоплатного стягнення в дохід держави майна осіб і компаній як один із видів санкцій (спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) відповідно до Закону України «Про санкції» (Закон про санкції).

Новий вид санкцій

Новий вид санкцій має назву “стягнення в дохід держави активів, що належать фізичній або юридичній особі, а також активів, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними” – п. 1¹ ч. 1 ст. 4 Закону про санкції (санкція). Санкція може бути застосована лише в період дії правового режиму воєнного стану та за умови, що на відповідну фізичну чи юридичну особу в порядку, визначеному цим законом, вже накладено санкцію у вигляді блокування активів. Водночас наявність  інших обтяжень щодо відповідних активів, зокрема внаслідок інших санкцій, не перешкоджає стягненню за процедурою санкції.

Як видно, Закон № 2257 передбачає можливість застосування санкції до фізичних та юридичних осіб, незалежно від їх резидентності. Однак з огляду на зміст частини другої статті 1 Закону про санкції до української компанії санкція може бути застосована у разі, якщо вона перебуває під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи – нерезидента.

Ініціатор санкції

Для санкції запроваджується спеціальний судовий порядок застосування за зверненням спеціально визначеного органу та з окремо визначених підстав (стст. 5, 5-1 Закону про санкції).

Закон № 2257 передбачає, що «заява щодо застосування санкції, передбаченої пунктом 1-1 частини першої статті 4 цього закону, подається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції, до суду». На жаль, Закон № 2257 не встановлює такий орган (ініціатор) явно, а також не вносить змін у жоден інший законодавчий акт про надання відповідних повноважень наявним державним органам, тож наразі не відомо, про який орган іде мова. Зауважимо, що законопроєкт № 7194 був розроблений НАЗК та вказував саме НАЗК у ролі ініціатора. Однак, як видно, у фінальній версії Закону № 2257 ця ініціатива була відхилена з огляду на пропозиції Президента.

Така ситуація породжує певну невизначеність щодо дій, які де-факто здійснюються державними органами з метою застосування санкції, а також фактично утруднює  реалізацію Закону № 2257. Тому важливо якомога скоріше визначити на рівні закону відповідні повноваження конкретного державного органу.

Викривачі

За аналогією з інститутом викривачів із Закону України «Про запобігання корупції» Закон № 2257 запроваджує певний захист та гарантії безпеки осіб, які повідомили про активи ініціатору, та їх близьких осіб. Водночас, на відміну від викривачів, такі обсяг захисту для цих осіб є дещо меншим та процедури надання — менш деталізовані. Не передбачено також матеріального стимулювання для таких осіб, що, ймовірно, позитивно б вплинуло на ефективність санкцій. Адже досвід інших країн показує, що наявність інституту «преміювання» осіб, які інформують про активи, що підлягають стягненню, робить такий механізм значно ефективнішим.

Судова процедура

Згідно із Законом № 2257 ініціатор звертається до Вищого антикорупційного суду (ВАКС) із заявою про застосування до відповідної фізичної або юридичної особи санкції в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, як до суду першої інстанції.

Справа про застосування санкції вирішується колегією у складі трьох суддів ВАКС протягом 10 днів із дня надходження позовної заяви до суду. Розгляд відбувається в судовому засіданні з повідомленням про дату, час та місце судового засідання позивача та особи, щодо якої ставиться питання про застосування санкції. Неявка в судове засідання учасників справи та/чи їх представників не перешкоджає розгляду позовної заяви по суті та не може бути підставою для зупинення строків її розгляду, відкладення засідання на інший час чи дату або оголошення перерви в судовому засіданні.

За результатами розгляду позовної заяви ВАКС ухвалює одне з таких рішень:

• про застосування до фізичної або юридичної особи санкції;
• про відмову у задоволенні позову.

Рішення ВАКС можуть бути оскаржені у п’ятиденний термін та переглянуті Апеляційною палатою ВАКС в апеляційному порядку (як суд апеляційної інстанції).

Запровадження судового порядку накладення санкцій є дуже важливим з огляду на необхідність дотримання конституційної норми (ст. 41) про те, що конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.

Водночас вбачається недостатньо виправданим положення Закону № 2257, що обмежує дискрецію ВАКС «бінарною» логікою (застосувати чи відмовити) та не надає можливості суду визначити обсяг активів, на які накладаються санкції, для дотримання пропорційного підходу (залежності обсягу конфіскованих активів від характеру діянь особи, які стали підставою для застосування санкції).

Виконання судових рішень

Рішення ВАКС про застосування санкції в день набрання ним законної сили надсилається Кабінету Міністрів України для визначення суб’єкта, порядку та способу його виконання.

Кабінет Міністрів України має право доручити здійснення заходів, пов’язаних із тимчасовим управлінням активами, які підлягають стягненню в дохід держави, як санкції:

• центральному органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (відповідно до Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» таким органом є АРМА);
• Фонду державного майна України;
• військовим адміністраціям;
• іншим органам державної влади, суб’єктам господарювання державного сектора економіки.

Привертає увагу доволі нечітке визначення подальшої долі конфіскованих активів. Вбачається, що використані формулювання надають Кабінету Міністрів України дуже широку дискрецію у його діях стосовно активів, що не сприяє визначеності та прозорості цих механізмів. Доцільною і цьому сенсі була б або детальна регламентація спеціальних принципів та напрямів використання активів, або ж вказівка про спрямування коштів від продажу активів до спеціального фонду державного бюджету України.

Визначені Законом № 2257 правила є, без сумніву, важливими, хоч і вимушеними кроками держави. Водночас важливість завдань, які покликаний вирішити цей закон, а також те, що ним запроваджуються безпрецедентні можливості обмеження прав (конфіскацію права власності внаслідок санкцій), ставлять дуже високі вимоги до юридичної техніки закону, щоб забезпечити стійкість прийнятих відповідно до нього рішень.

Попередній аналіз свідчить про наявність у Законі № 2257 спірних моментів, що можуть знизити ефективність процесу застосування санкції та недосягнення цілей законодавчого регулювання. Тому видається важливим ще до початку практичного застосування закону провести додатковий аналіз та доопрацювання його положень.