Идея введения единой административной процедуры в Украине существует почти 20 лет. Сегодня вновь возобновлена работа над соответствующим законопроектом. О причинах длительности процесса, основных положениях документа и перспективах его принятия мы говорили со Светланой Глущенко, заместителем министра юстиции Украины по вопросам исполнительной службы, руководителем рабочей группы.

 

— Кто стал инициатором возобновления ее реализации и какие причины повлияли на этот процесс?

— Началась работа над проектом Закона Украины «Об административной процедуре» (законопроект) (предыдущее название — проект Административно-процедурного кодекса Украины) с принятия Президентом Украины 22 июля 1998 года Указа № 810 «О мероприятиях по внедрению Концепции административной реформы в Украине».

Однако с того момента процесс работы над положениями законопроекта, их усовершенствованием не останавливался. Прежде всего это обусловлено и тем, что задачи по его подготовке содержали разные программные документы, в том числе решения Президента и правительства Украины.

Подготовкой законопроекта занимались разные составы рабочих групп, возглавляемые руководителями Министерства юстиции Украины. Кроме представителей центральных органов исполнительной власти в рабочие группы входили представители общественных организаций, ведущие отечественные и международные научные работники, эксперты.

Законопроект неоднократно становился предметом правовой экспертизы, в частности, специалистов Совета Европы (в 2014 году) и Программы SIGMA (в 2012 и 2014 годах), а по общей инициативе ЕС и Организации экономического сотрудничества и развития получил благоприятные отзывы и экспертные выводы.

С целью создания надлежащего основания, организационных условий и институционных механизмов, позволяющих обеспечить комплексное реформирование государственного управления Украины в соответствии с принципами надлежащего управления, закрепленными решениями Совета Европы, Кабинет Министров Украины 24 июня 2016 года утвердил Стратегию реформирования государственного управления Украины на 2016—2020 годы и план мероприятий по ее реализации.

В рамках выполнения задачи, касающейся систематизации правил общей административной процедуры с соблюдением принципов государственного управления, Министерство юстиции совместно с заинтересованными органами должно разработать и представить в ІІІ квартале 2018 года Кабинету Министров Украины законопроект об административной процедуре. Таким образом, процесс работы над законопроектом получил новый толчок.

 

— На протяжении всего периода работы над документом авторы говорили о «непонимании» природы этого законопроекта представителями государственных органов и народными депутатами. Достигнут ли сегодня консенсус в этом вопросе?

— С момента начала работы над законопроектом он неоднократно становился предметом обсуждения научных работников, ведущих специалистов и юристов (и не только в сфере административного права), зарубежных экспертов, представителей общественности как на научно-теоретических конференциях, семинарах, так и мероприятиях исключительно практически-правового характера.

С целью привлечения широких слоев граждан к разработке проекта закона и изучения общественного мнения в начале 2006 года, с июля по ноябрь 2007 года, в декабре 2010 года и с августа по сентябрь 2012 года законопроект размещался на официальном сайте Министерства юстиции в рубрике «Обсуждаем законопроекты».

Результаты согласования законопроекта с широким кругом заинтересованных органов в 2015 году показали существенный прогресс в понимании положений законопроекта. Однако остался и ряд концептуальных вопросов к проекту — их решением сегодня и занимается рабочая группа.

23 января 2018 года Минюст издал приказ № 167/7 «Об утверждении состава рабочей группы по разработке законопроекта об административной процедуре», которым утвержден персональный состав рабочей группы, куда вошли, в частности, представители центральных органов исполнительной власти, судебной ветви власти, экспертной и научной среды, общественных организаций.

Кроме того, оказывают профессиональную помощь и принимают активное участие в заседаниях рабочей группы специалисты Представительства ЕС в Украине.

 

— Как вы оцениваете необходимость принятия этого документа для административной юстиции?

— Сегодня вопрос практической реализации гражданами Украины права на обращение в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, к их должностным лицам и другим субъектам, которые законом уполномочены осуществлять властные управленческие функции, а также некоторые процедурные вопросы рассмотрения таких обращений регулируют Конституция Украины и Закон Украины «Об обращении граждан».

Под обращениями граждан закон подразумевает изложенные в письменной или устной форме предложения (замечания), заявления (ходатайства) и жалобы.

Следует обратить внимание, что с принятием законопроекта Закон Украины «Об обращении граждан» будет пересмотрен, его положения и правовые механизмы будут определять лишь порядок реализации права граждан Украины на обращение с замечаниями и предложениями к органам государственной власти, местного самоуправления, объединениям граждан, предприятиям, учреждениям, организациям независимо от форм собственности, а также к средствам массовой информации, должностным лицам согласно их функциональным обязанностям.

Особое внимание в законопроекте уделено процедуре обращения лица с требованием о возобновлении прав и защите своих законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц. Другими словами — процедуре досудебного обжалования лицом принятого органом власти административного акта.

Предложенный проектом правовой механизм, на наш взгляд, во-первых, должен оптимизировать для лица процесс принятия решения и уменьшить материальную нагрузку, поскольку судебное разбирательство является сегодня затратным.

Во-вторых, уменьшится нагрузка, сократится количество дел, которые рассматриваются в административных судах. И в-третьих, данный механизм позволит обеспечить судей административных судов нормами материального права, которые они смогут использовать в своей деятельности.

Таким образом, законопроект вводит определенные критерии деятельности органов власти (в частности, соблюдение принципов надлежащего управления по отношению к лицу во время осуществления своей деятельности), соответствие которым будут оценивать административные суды.

Кроме того, считаем, что и судебная практика в будущем может «откорректировать» некоторые положения закона об административной процедуре.

 

— К каким новациям документа следует готовиться юридическим и физическим лицам, а также представителям власти?

— В административном законодательстве Украины именно процедурная часть наименее развита, поэтому принятие парламентом законопроекта позволит впервые на законодательном уровне урегулировать все виды отношений между органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и другими субъектами, которые законом уполномочены осуществлять властные управленческие функции (административными органами), и физическими и юридическими лицами.

По сути законопроект можно назвать новацией в административном законодательстве Украины, поскольку он закладывает основы для общей административной процедуры принятия органами власти индивидуальных административных актов.

В частности, системно определяются принципы надлежащего управления, том числе в аспекте равенства участников административного производства, обоснованности принятия решений административным органом.

Кроме того, документ предлагает нормировать случаи так называемого вмешательства административного ресурса, когда инициатива органа власти относительно принятия того или другого решения может потенциально повлиять или влияет на права и свободы заинтересованных лиц. Процедура досудебного обжалования принятых органом власти индивидуальных решений является дополнительной гарантией защиты прав и свобод лица.

Отмечу, что после одобрения законопроекта в парламенте будут нуждаться в пересмотре все отраслевые законы, содержащие специальные административные процедуры, с целью их приведения в соответствие с общей административной процедурой.

 

— Одна из проблем, которую сегодня озвучивают юристы, связана с невозможностью привлечения государственных служащих к ответственности. Будет ли законопроектом предусмотрена дисциплинарная ответственность?

— Нет. Вопрос привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности не относится к предмету правового регулирования законопроекта.

Этот вопрос определяется законодательством о государственной службе.

 

— Когда ожидать окончательного текста законопроекта и внесения его в парламент? Есть ли шансы принятия законопроекта до выборов?

— Задачами Стратегии реформирования государственного управления Украины на 2016—2020 годы является формирование эффективной системы государственного управления, соответствующей принципам публичного администрирования ЕС, сформулированым в документе SIGMA «Принципы государственного управления» (система принципов и критериев оценки государственного управления), которая способна вырабатывать и реализовывать целостную государственную политику, направленную на общественное постоянное развитие и адекватное реагирование на внутренние и внешние вызовы; повышение уровня конкурентоспособности страны с учетом европейских стандартов надлежащего администрирования; предоставление качественных публичных услуг гражданам и обеспечение оптимального использования публичных финансов.

В рамках выполнения задачи, касающейся систематизации правил общей административной процедуры, мы рассчитываем уложиться в установленный срок (ІІІ квартал 2018 года). В любом случае будем прилагать для этого все усилия.

 

(Беседовала Светлана ТАРАСОВА,

«Юридическая практика»)