Еженедельная газета «Юридическая практика»
Сегодня 20 апреля 2018 года, 23:18

Генеральный партнер 2018 года

Адвокатское Бюро Гречковского - генеральный партнер газеты Юридическая практика в 2015 году
Еженедельная газета «Юридическая практика»

Акцент

№ 16 (1060) Банкротство и реструктуризация от 17/04/18 (Акцент)

ЕСтественная интеграция

«Стандарт деятельности конкурентных ведомств в Европейском Союзе — самостоятельное определение своих приоритетов» — глава АМКУ Юрий Терентьев

 

Законопроект № 6723 оптимизирует работу АМКУ и повысит уровень правовой определенности взаимоотношений ведомства и участников рынка — Юрий ТЕРЕНТЬЕВ

В Верховной Раде Украины зарегистрированы несколько законодательных инициатив, направленных на усовершенствование правоотношений в конкурентной сфере. Отношение Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) к законопроектам разное: какие-то предложения приветствуются, какие-то — нет. Законопроект № 6723 о защите экономической конкуренции получил большую поддержку национального конкурентного ведомства.

Законопроект предусматривает введение термина «малозначимость нарушения», отмену пени за несвоевременную уплату штрафа и вместо нее — установление 50-процентной скидки за своевременную добровольную уплату, предоставление решению АМКУ силы исполнительного документа и увеличение максимального штрафа с 68 тыс. грн до 170 тыс. грн для территориальных отделений Комитета. В ноябре 2017 года документ был принят парламентом в первом чтении, а сегодня глава АМКУ Юрий Терентьев рассказывает, почему законопроект должен быть принят в целом, и объясняет, как документ благоприятно повлияет на бизнес… на законопослушный бизнес. С недобросовестными субъектами все как раз наоборот.

 

— Юрий Александрович, Антимонопольный комитет Украины (АМКУ, Комитет) сопровождает в Верховной Раде Украины законопроект № 6723 о внесении изменений в некоторые законы Украины о защите экономической конкуренции. Расскажите, чем вызвана необходимость внесения изменений в законодательство?

— Есть несколько принципиальных направлений улучшения эффективности деятельности Комитета. Посредством некоторых изменений законодательства можно достичь существенной оптимизации работы АМКУ.

Степень доверия к Комитету как к органу, в котором можно защитить свои нарушенные права, возросла. Это состоявшийся и позитивный факт. Такой вывод можно сделать из-за увеличивающегося количества получаемых нами заявлений (только в прошлом году мы получили более 6 тыс. заявлений от граждан и субъектов хозяйствования). Вместе с тем значительная часть правонарушений, указанных в заявлениях, находится за пределами нашей компетенции. Есть малозначимые нарушения, приведу пример: иногда (в том числе ко мне лично) обращаются для решения ситуаций, связанных с переоформлением прав на объект недвижимости. Предыдущий владелец квартиры имел задолженность по коммунальным платежам, и коммунальные службы отказываются подключать к коммунальным сетям нового владельца, пока тот не погасит задолженность. Цена вопроса — примерно 5 тыс. грн. Эту проблему можно решить как путем обращения в суд, так и путем привлечения других органов государственной власти. Но поскольку гражданин видит, что проблема возникла из-за предприятия, созданного монополистом, он обращается в АМКУ. В результате мы получаем огромное количество жалоб, производство по которым Комитет не открывать не может. Решение таких небольших проблем на основании единичных заявлений субъектов оказывает большую нагрузку на систему.

В течение года количество прекращенных Комитетом нарушений составило порядка 2,5 тыс. Давайте сравним эту цифру с показателями других конкурентных ведомств Европы. Ведомства от Франции до Польши ежегодно прекращают от 20 до 200 нарушений. Конкурентные ведомства не создаются в системе органов государственной власти с целью замены своей деятельностью других госорганов, имеющих непосредственные полномочия для решения того или иного вопроса. В силу законодательных норм АМКУ не может игнорировать обращения заявителей, мы должны открывать дела и принимать решения по сути. Следовательно, мы должны уделять внимание не столько системным нарушениям, сколько единичным проблемам заявителей.

Эту проблему законопроект № 6723 должен решить благодаря введению такого термина, как малозначимое правонарушение, и предоставлению возможности АМКУ не открывать дело в случае малозначимого нарушения (а если производство уже открыто — прекращать его без принятия решения по сути). Спешу заверить: в этом нет никакого скрытого намерения не заниматься проблемами граждан. Просто мы хотим решать системные вопросы системно.

Концепция малозначимого нарушения не является новаторством АМКУ, она существует и в административном, и в уголовном праве. Концепция малозначимости выступает предохранителем против формализма в правоприменении, предусматривает наличие у соответствующего органа определенных дискреционных полномочий относительно квалификации действий, которые формально имеют признаки нарушения, но по своей природе являются слишком мелкими, чтобы привлекать ресурсы государственного органа для проведения расследования и наложения санкций, не пропорциональных совершенному действию.

 

— Как тогда обеспечить реальные правовые механизмы судебной защиты лицами своих прав в случае малозначимых антиконкурентных нарушений?

— На самом деле концепция малозначимости в конкурентном праве есть и сейчас, но имеет более узкий характер, поскольку применяется только в случаях подачи в Комитет третьими лицами заявлений о нарушении. Орган Комитета, получивший заявление о нарушении, имеет право отказать заявителю в рассмотрении дела, если действие или бездействие, содержащее признаки нарушения законодательства о защите экономической конкуренции, не оказывает ощутимого влияния на условия конкуренции на рынке. Если заявитель не согласен с решением Комитета, он может обжаловать это решение в суде.

С другой стороны, малозначимые нарушения подразумевают минимум (или вообще отсутствие) вреда для заявителя. В то же время заявитель (или другое лицо) не лишен возможности обращения за защитой своих прав в суд или в государственный орган (к примеру, в Госслужбу Украины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защите потребителей или Нацкомиссию, осуществляющую государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг).

 

— Нет ли опасения, что такой шаг приведет к увеличению количества обжалований решений АМКУ в судебном порядке?

— Не думаю. Стандарт деятельности конкурентных ведомств в Европейском Союзе — самостоятельное определение своих приоритетов. То есть они должны не только реагировать на входящие сигналы, но и осуществлять их фильтрацию. С введением этой концепции мы приближаемся к стандартам эффективного построения европейских конкурентных ведомств.

 

— Можем ли мы отнести к малозначимым делам пример, о котором вы упоминали в начале беседы?

— Определенно. Это яркий пример малозначимого дела.

 

— О каком еще направлении идет речь в законопроекте?

— Следующее направление — введение дополнительных оснований для рассмотрения заявлений о предоставлении разрешений на концентрацию по упрощенной процедуре.

Упрощенная процедура предоставления разрешений на концентрацию введена в мае 2016 года для случаев, когда формально получение разрешения на осуществление соответствующей концентрации является необходимым (превышены пороговые показатели), но влияние такой концентрации на рынки в Украине минимально или вообще отсутствует. Новый законопроект расширяет перечень оснований для упрощенного получения разрешения, включая случаи, когда ни одна из сторон концентрации не ведет деятельности на том же товарном и географическом рынке или на рынке высшего или низшего уровня, чем рынок, на котором действует другая сторона концентрации (то есть отсутствие горизонтального совпадения или вертикальных связей), а также когда для концентрации не нужно разрешение органов Комитета, но субъекты хозяйствования обращаются по собственной инициативе.

 

— Какие преимущества в результате введения такой нормы получат субъекты хозяйствования?

Упрощенная процедура предусматривает подачу заявителем минимального объема информации и рассмотрение заявлений о предоставлении разрешения на концентрацию в ускоренном порядке — на протяжении 25 дней.

В какой-то мере это исправление (нельзя сказать, что ошибки) законодательного недосмотра. В случае принятия законопроекта правовая определенность повысится, расширится круг субъектов, к которым применима упрощенная процедура получения разрешения на концентрацию. К слову, использование упрощенной процедуры уже дает положительные результаты.

 

— К тому же предлагается повысить плату за подачу заявления о предоставлении разрешения на концентрацию… Юристы обращают внимание, что в некоторых случаях, когда одна трансакция состоит из нескольких взаимосвязанных операций (этапов), АМКУ требует подачи отдельного заявления. Не приведет ли такой подход к чрезмерной финансовой нагрузке на заявителей?

— Сумма, которую следует внести за подачу заявления о предоставлении разрешения на концентрацию по действующему законодательству, в десятки раз меньше по сравнению с аналогичной суммой, установленной в странах Евросоюза. Более того, в своих отчетах относительно деятельности АМКУ Счетная палата Украины указывала, что размер платы за подачу заявления о предоставлении разрешения на концентрацию, зафиксированный в законодательстве, экономически не обоснован и несоизмерим с экономическим эффектом, получаемым субъектами хозяйствования в результате предоставления разрешения на концентрацию.

В этом контексте можно говорить о двух проблемах. Одна связана с тем, то в законодательстве абсолютное значение размера платы за предоставление разрешения на концентрацию является очень малым. На практике мы иногда видим, что субъекты концентрации искусственно разбивают одну трансакцию на несколько заявлений. И это вторая проблема. Я убежден: введение экономически обоснованной платы за предоставление разрешения на концентрацию позволит субъектам более качественно планировать подачу собственных заявлений.

 

— Но это не единственные «денежные вопросы», которые решаются данным законопроектом…

Верно, не единственные. Также предлагается увеличить максимальный штраф, который может налагаться территориальными отделениями Комитета: от 68 тыс. грн до 170 тыс. грн. Обесценивание национальной валюты привело к тому, что максимальный размер штрафа объективно стал слишком низким: если в 2011 году эта сумма равнялась примерно 8530 долл. США, то сейчас она составляет чуть больше 2,5 тыс. долл. США. Как следствие, штрафы, налагаемые административными коллегиями территориальных органов АМКУ, имеют намного меньший сдерживающий эффект для нарушителей, что приводит к существенному снижению общей эффективности работы отделений Комитета.

Повышение размера максимального штрафа позволит территориальным отделениям более эффективно реагировать на проблемы и, соответственно, прекратить негативную тенденцию, связанную с тем, что «на местах» субъектам, так называемым серийным нарушителям, легче ежегодно уплачивать 68 тыс. грн, не делая ничего для системного исправления ситуации. Повышение размера штрафа также должно добавить сдерживающего эффекта решениям территориальных органов. Но при этом, безусловно, мы постоянно работаем над тем, чтобы синхронизировать и привести к единому знаменателю юридические подходы территориальных отделений. Пусть законопослушный бизнес не пугается, что увеличение финансовых санкций приведет к чрезмерной финансовой нагрузке.

Многим хорошо известны ситуации со злоупотреблением территориальными отделениями своим правом налагать максимально возможный размер штрафа в делах об информационных нарушениях, когда формально факт нарушения есть, но имеет малозначимый характер: просрочка ответа на один-два дня, выпадение двух страниц при копировании 150 страниц текста, нечеткий ответ на один из 30 поставленных вопросов.

Кстати, на повышение размера штрафных санкций нужно смотреть в корреляции с введением института малозначимого правонарушения. Хочу успокоить украинский бизнес: эти новации не направлены на искусственное повышение показателей работы территориальных отделений АМКУ. Никаких приоритетов или внутренних указаний сбора штрафов нет. Я вас в этом уверяю. Фактически максимальный штраф должен применяться к субъектам, систематически игнорирующим решения АМКУ.

Другая новация законопроекта заключается в принципиальном изменении подхода к уплате штрафов, налагаемых Комитетом.

По действующему законодательству в случае неуплаты штрафа начисляется пеня в размере 1,5 % от суммы штрафа за каждый просроченный день, возрастая вплоть до полного объема штрафа, наложенного Комитетом на нарушителя. Законопроектом № 6723 предлагается отменить пеню за несвоевременную уплату штрафа и ввести 50-процентную скидку за своевременную добровольную оплату штрафа. Это новый подход, которые призван стимулировать субъектов уплачивать штраф в кратчайшие сроки, не злоупотреблять своими процессуальными правами относительно затягивания обжалования решения АМКУ в суде и освобождать ресурсы самого Комитета.

 

— Возможно ли, что теперь АМКУ будет пробовать налагать на нарушителей штрафы в два раза выше, стремясь выйти на ожидаемую сумму даже с учетом применения 50-процентной скидки?

— Это исключено. В чем нас точно нельзя обвинить — так это в том, что мы хотим, чтобы субъекты рынков не понимали, какие возможные штрафные санкции им грозят за то или иное нарушение. 9 августа 2016 года Комитет утвердил Рекомендационные разъяснения по расчету штрафов, определив ключевые подходы к определению штрафов за нарушение законодательства о защите конкуренции. Разработка и принятие  Рекомендационных разъяснений были одними из требований Соглашения об ассоциации Украины с Европейским Союзом, и мы его успешно выполнили. Процесс обсуждения проекта этих Разъяснений был открытым, с привлечением общественности, в том числе бизнеса и юристов. Сейчас Комитет четко соблюдает свои опубликованные подходы, налагая штрафы на нарушителей. При этом, безусловно, эти подходы могут (и будут) совершенствоваться в процессе правоприменительной практики, что может вылиться в разработку соответствующих изменений, также с привлечением общественности.

Если посмотреть на статистику последних двух с половиной лет (период работы Комитета в новом составе), то можно увидеть, что интенсивность вынесения решений существенно возросла. Комитет предыдущей каденции, бывало, с целью влияния на определенную экономическую ситуацию открывал производство по делу и таким образом «держал на крючке» субъекта хозяйствования без вынесения окончательного решения. Открытое дело должно якобы дисциплинировать бизнес, но скорее считалось инструментом давления. Это привело к тому, что к середине 2015 года (когда новый состав АМКУ был сформирован) прецедентная база реальных конкурентных решений была недостаточной. Сейчас мы выносим решения по делам, инициированным как в период предыдущей каденции, так и в период нашей деятельности. Посмотрите решения по «делу «Тедис», по «бензиновому делу» и другие — мы четко и понятно формируем нашу позицию и подходы. Да, с ними можно не соглашаться (субъекты обжалуют наши решения), но есть и позитивная практика для АМКУ, когда суды соглашаются с экономическим и юридическим анализом и такие решения остаются в силе.

Поэтому сказать, что сейчас АМКУ в кратчайшие сроки существенно увеличит штрафы, нельзя.

 

— Имеет ли аналоги инструмент 50-процентной скидки в других конкурентных ведомствах?

— Отвечу так: не имеет аналогов действующая украинская модель взыскания штрафов. Нигде в мире такую неэффективную модель не используют. Что происходит сейчас? Комитет выносит решение, предоставляет субъекту время для его обжалования, отстаивает решение во всех судебных инстанциях и, если решение устояло, инициирует производство принудительного взыскания штрафных санкций и пени от первой до кассационной судебной инстанции. Процесс занимает от одного до двух лет. Это отображается на качестве сбора штрафов: средний показатель реального взыскания за последние пять лет составляет от 5 до 8 % от наложенных штрафов.

Возможно, наша риторика о штрафах выглядит в глазах бизнеса не совсем модно и ассоциируется с давлением. Но речь идет не просто об административных штрафах, применяемых к добропорядочным субъектам за небольшие нарушения. Наши нарушители, как правило, злоупотребляют своим рыночным положением, причиняют вред другим добропорядочным субъектам. Необратимость наказания является одним из фундаментальных институтов верховенства права. И если наказание в виде конечного взыскания штрафа является обратимым, а фактически оно не существует, деятельность нельзя назвать эффективной. Такую ситуацию необходимо менять.

Возможность уплаты 50 % штрафа (и без пени) означает наличие выбора у субъекта хозяйствования — уплатить деньги в бюджет и остаться в бизнесе или не платить, но уйти из бизнеса или начать недешевые (а иногда и малопрогнозируемые) мероприятия по уклонению от ответственности. Серьезный бизнес с большой вероятностью выберет первое.

Другой элемент, который должен добавить эффективности, — предоставление силы исполнительного документа решению АМКУ, вступившему в силу…

 

— Думаете, такой шаг улучшит ситуацию с исполнением решений?

— Безусловно. Обращение с иском о принудительном исполнении по сути уже проверенного судами решения о наложении штрафа на практике занимает около года (иногда больше). И только получив судебный приказ, АМКУ может инициировать исполнительное производство.

Предоставление АМКУ права на выдачу исполнительного документа будет означать отсутствие необходимости обращаться в суд с целью взыскания наложенного штрафа в случае, если решение Комитета не обжаловалось ответчиком в суде или обжаловалось, но суды отказали в его отмене. Предложенная процедура ощутимо ускорит взыскание и повысит эффективность работы АМКУ.

Почему штраф бывает большим? Штраф бывает большим, когда большим является оборот, связанный с нарушением. Мы не приветствуем рост штрафных санкций как элемент наполнения бюджета или давления на бизнес, мы приветствуем рост штрафных санкций, которые реально взыскиваются, как свидетельство тому, что АМКУ действительно избирает правильную проблематику, связанную с нанесением существенного экономического ущерба субъектам хозяйствования или потребителям. Да, возможно, наши штрафы за последние 2,5 года выше, но они безусловно намного ниже крупных штрафов в Европейском Союзе.

 

— Подавали ли свои замечания и предложения представители юридического рынка и учтены ли они в законопроекте?

— На начальном этапе относительно законопроекта свою позицию высказывали заинтересованные государственные органы (в частности, Министерство финансов Украины, Министерство юстиции Украины). После принятия законопроекта в первом чтении в ноябре ­2017-го на этапе его подготовки Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам экономической политики ко второму чтению многочисленные поправки подавали народные депутаты. Часть этих поправок была учтена, часть — отклонена.

Замечу, что ключевые новшества законопроекта не являются контрверсией. Я полагаю, что юридический бизнес должен приветствовать изменения к законодательству, которые приведут, с одной стороны, к улучшению эффективности работы АМКУ, а с другой — к большей правовой определенности взаимоотношений ведомства и участников рынка.

 

— Предлагал ли сам АМКУ что-то изменить в проекте ко второму чтению и когда, по вашим прогнозам, документ будет принят?

— В целом АМКУ поддерживает вариант законопроекта, прошедший первое чтение с учетом отдельных (в основном редакционных) поправок, внесенных на этапе подготовки по второму чтению.

Я лично принимал участие в заседании профильного парламентского комитета 4 апреля с.г., где законопроект прошел последний круг обсуждений. Некоторые дискуссионные вопросы были исключены из документа, но они могут стать предметом других законодательных инициатив.

К примеру, речь идет об изменении статьи 9 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» (Закон), регулирующей исключения из согласованных действий относительно прав интеллектуальной собственности в части применения последствий, предусмотренных статьей 6 Закона «Антиконкурентные согласованные действия субъектов хозяйствования». Действующий закон, принятый в 2001 году, естественно, не принимает во внимание изменения, произошедшие за 17 лет в правоприменительной практике ЕС. В этом контексте Европейская комиссия высказала четкую позицию относительно территориальных ограничений в согласованных действиях. Статья 9 Закона должна стимулировать защиту прав интеллектуальной собственности украинских правообладателей, научно-технический прогресс и возможность получения передовых технологий из-за рубежа с целью их дальнейшего использования. В ходе обсуждения этой статьи мы увидели, что целесообразно уделить больше времени изучению практики Организации экономического сотрудничества и развития относительно соотношения конкурентного права и права интеллектуальной собственности, чтобы к концу года подготовить более качественные изменения к статье 9 Закона.

На заседании Комитета 4 апреля законопроект № 6723 был рекомендован для рассмотрения на пленарном заседании Верховной Рады Украины. Теперь, согласно Регламенту парламента, на протяжении 30 дней должен быть рассмотрен и решен вопрос о включении этого законопроекта в повестку дня сессии Верховной Рады.

 

(Беседовала Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ,«Юридическая практика»)

 



Присоединяйтесь к обсуждению!

Автор *
E-mail
Текст *
Осталось
из 2550 символов
* - Поля, обязательные для заполнения.

№ 16 (1060) от 17/04/18 Текущий номер

Банкротство и реструктуризация

№ 16 (1060)
Государство и юристы

Очень смешано

Отрасли практики

Высокое разрешение

Судебная практика

Неподвластны бремени

Тема номера:

Власть и позиция

Возврат к практике «писем счастья» за нарушение ПДД:

правильное решение, соответствующее европейской практике;

требует дополнительно утверждения регламентов фото-, видеофиксации правонарушений;

будет успешным, если судебная практика не пойдет по формальному пути;

обречен на провал

Ваш собственный вариант ответа или комментарий Вы можете дать по электронной почте voxpopuli@pravo.ua.

  • aequo
    АФ «Династия»
"Юридическая практика" в соцсетях
Заказ юридической литературы

ПОДПИСКА