Дискуссия, разразившаяся между органами, ответственными за формирование антикоррупционной политики, может отсрочить вступление в силу давно ожидаемых обществом новаций. Министерство юстиции Украины вернуло Национальному агентству по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) на доработку утвержденные этим органом Порядок проведения контроля и полной проверки декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления (Порядок проведения проверки декларации) и Порядок осуществления мониторинга образа жизни лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления (Порядок осуществления мониторинга образа жизни). Оба документа предусмотрены Законом Украины «О предотвращении коррупции» (Закон). По словам представителей Минюста, применение таких несовершенных актов могло бы обернуться необоснованным открытием уголовных производств. К чему сводится критика министерства и насколько она объективна?

«Беспринципный» мониторинг

Порядок осуществления мониторинга образа жизни предусматривает возможность проведения избирательного мониторинга с целью установления соответствия уровня жизни чиновников их задекларированным доходам. В случае возникновения информации о несовпадении уполномоченные лица НАПК обращаются к декларанту и предоставляют ему возможность в десятидневный срок предоставить свои пояснения.

Редакция документа не определяет механизма, в соответствии с которым начинается осуществление мониторинга сотрудником НАПК. Противоречие Закону усматривается в том, что НАПК — орган коллегиальный, следовательно, мониторинг может начаться по решению Нацагентства, а не по воле отдельных уполномоченных лиц. Более того, эксперты обращают внимание, что в Законе вообще не предусмотрено такое права уполномоченного лица, как осуществление мониторинга образа жизни.

Предлагается прописать четкие основания для проведения повторного мониторинга в отношении определенного лица.

Эксперты Минюста упоминают, что в соответствии с правилами нормотворческой техники нормативные акты должны быть лаконичными. Однако при этом предлагают расширить документ за счет перечня принципов. Хотя кажется, что принципы целесообразнее закреплять в актах более высокого уровня — законах или Конституции. Кстати, отдельные из предлагаемых принципов, такие как верховенство права и законность, в Основном Законе закреплены. Принцип соблюдения условий международных договоров Украины является основоположным принципом международного права, а не только антикоррупционного законодательства. Такой подход представители Минюста объясняют невозможностью применения к данным правоотношениям аналогии права и аналогии закона.

Справедливым является указание на то, что Порядок не содержит дефиниции центрального понятия «образ жизни». «Также Порядок не содержит термина «соответствие/несоответствие образа жизни задекларированным доходам», установления границ «цифровых» и других, которые будут приниматься за основу и будут считаться соответствием, временных рамок, за которые осуществляется такой мониторинг», — отмечается в заключении. По результатам мониторинга должно составляться заключение, и требования к нему, подчеркивают эксперты, фактически отсутствуют. В целом можно согласиться с тем, что Порядок скорее повторяет положения Закона, чем устанавливает подробные алгоритмы. С другой стороны, такой подход вряд ли бы породил массовые нарушения, так как ресурсы НАПК весьма ограничены.

Среди процедурных замечаний указывается следующее: документ не сопровождался заключением Правительственного уполномоченного по делам Европейского суда по правам человека (в части соответствия Европейской конвенции и практике Евросуда). В контексте прав человека следует упомянуть еще один аспект: дополнительного урегулирования требуют вопросы относительно критериев, позволяющих определить наличие или отсутствие фактов чрезмерного вмешательства в право на неприкосновенность личной и семейной жизни (указано только, что проверка производится с соблюдением законодательства о защите персональных данных). Также отмечается, что проект не согласовывался с Государственной регуляторной службой Украины. Хотя, стоит отметить, компетенция ГРС все же находится в сфере регулирования хозяйственной деятельности, а не государственной службы.

Вечная проверка

Часть замечаний к Порядку проведения проверки декларации пересекается с замечаниями к предшествующему документу. Точнее говоря, здесь воссозданы целые фрагменты. Так, указывается на недостаточность принципов в этой сфере и другие пробелы законодательной техники. Возникают сомнения и в отношении права уполномоченных лиц НАПК проводить проверку деклараций вопреки Закону, который устанавливает коллегиальный характер деятельность Нацагентства и т.д.

Но есть и особенности. Так, говорится, что предлагаемая редакция Порядка делает невозможной судебную защиту прав декларанта: «Уполномоченное лицо не принимает решений, не выносит актов, только совершает действия по собственному усмотрению в связи с наступлением обстоятельств без правил, границ и сроков совершения таких действий». При таких условиях применение или неприменение контрольных мер будет «одинаково правомерным, поскольку охватывается чрезвычайно широкой дискрецией». Как уточняют авторы экспертного заключения, подобные широкие полномочия являются «классическим коррупционным фактором».

Отсутствуют сроки проведения проверок, что, по словам представителей Минюста, может привести к проверкам, длящимся месяцами и даже годами (стимулов к оперативному рассмотрению дел нет). Полная проверка может длиться все время исполнения соответствующих полномочий плюс три года после прекращения службы.

Говорится, что документ не предусматривает никаких требований к достоверности информации и источникам ее получения. Перечень включает даже такие разновидности, как «информация из Интернета» и «имеющаяся у Нацагентства информация». Озвучена необходимость установить критерии допустимости (как в процессуальных кодексах). Последствием этого может стать использование «не предусмотренных законодательством» источников.

Обращается внимание, что логический и арифметический контроль декларации осуществляется после подачи декларации, что предусматривает сравнение между собой сведений деклараций с целью выявления несоответствия. Нацеленность на «поиск несоответствий», как считают в Минюсте, позволяет говорить, что «каждый субъект декларирования позиционируется как нарушитель» (что, в свою очередь, противоречит презумпции невиновности).

Эксперты приводят и другие примеры неопределенности в проекте Порядка: «Что следует понимать под «достоверностью сведений» и «точностью оценки», в то время как «точность» является оценочной категорией, а содержание «достоверности» напрямую зависит от средств, правил и стандартов проведения оценки соответствия?».

В завершение эксперты Министерства юстиции обращают внимание на то, что документ должен быть согласован как минимум с 17 (!) органами исполнительной власти, включая семь министерств. Среди них, к примеру, Госслужба Украины по безопасности на транспорте, ведь НАПК гипотетически может обратиться с запросом о судах, которыми владеет декларант. Напрашивается вывод о том, что зависимость НАПК от такого количества госорганов ставит под сомнение саму возможность эффективной антикоррупционной политики.

В целом документы НАПК, как органа, находящегося на этапе становления, недостаточно совершенны. Но вместе с тем и подходы Минюста отличаются заметным формализмом и позитивизмом: по мнению министерства, можно прописать совершенно четкий документ, не оставляющий простора для разночтений. Более того, ряд замечаний можно было бы переадресовать наивысшему законодательному органу, который и принял Закон, ведь, к примеру, возможность использовать самые разные источники информации уже на изначальном уровне закладывалась в нормативный акт.