Представители отечественной Фемиды уже не раз заявляли о том, что готовы к предстоящему процессу люстрации, вопрос заключается лишь в том, каким путем она будет проходить. Оценить предложенный законодателем механизм возвращения доверия к судебной системе c точки зрения практической реализации мы попросили председателя Верховного Суда Украины (ВСУ) Ярослава Романюка.

 

— Сейчас топ-темой для обсуждения является предстоящий процесс так называемой люстрации. Уже известен законодательный механизм проведения «очищения» судебной системы, Ярослав Михайлович, как вы его оцениваете?

— Законодательная инициатива принятия закона относительно восстановления доверия к судебной системе, безусловно, мною приветствуется. Законодатель поступает правильно, ведь проблема низкого уровня доверия к судебной системе действительно существует, и она очень болезненна, поэтому желание представителей власти решить ее в кратчайшие сроки можно понять. Вопрос в другом: насколько эффективным окажется предложенный законодательный механизм, к которому уже сейчас есть много замечаний?

Давайте для начала напомним основные моменты предлагаемого закона, ведь он призван регулировать очень серьезные и важные процессы.

Первое — это создание такого органа, как Временная следственная комиссия, которая состоит из 15 членов (по пять членов комиссии назначают Верховный Суд Украины (претенденты — судьи в отставке), Правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики и Верховный Совет Украины (претенденты — представители общественности, юристы).

Второе — проведение проверки судей посредством фактической проверки Временной следственной комиссией судебных решений, принятых судьями с 21 ноября 2013 года, причем в основном по делам, связанным с массовыми протестными акциями политического противостояния (ограничение проведения сборов и митингов, избрание меры пресечения, наложение административных взысканий за нарушение ПДД и порядка организации массовых мероприятий и т.д.).

Оценивая предложенное законодателем, хочу отметить в первую очередь, что курс Украины на евроинтеграцию является несменным. Украина — член Совета Европы, и в свое время мы взяли обязательства перед Советом Европы реформировать внутреннее законодательство, в том числе и судебную систему, чтобы привести его в соответствие с европейскими стандартами. Сквозь призму соответствия последним и стоит сегодня оценивать указанную законодательную инициативу.

Предложенный закон имеет все признаки, характерные для так называемых законов о люстрации, а потому содержит много рисков и опасностей. Закон затрагивает такую основу демократии, как независимость суда, и, по моему мнению, целесообразно застраховаться от таких рисков и направить проект закона на экспертизу в Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианскую комиссию). Но законодатель пошел другим путем: принял решение рассмотреть его по сокращенной процедуре. С учетом того, что сроки подготовки проекта ко второму чтению довольно сжатые, вероятно, обратиться в Венецианскую комиссию Украина не успеет.

Говоря о люстрационной проверке, нужно помнить, что Украина не является первопроходцем в этом вопросе. Люстрацию, и не только судей, уже проводили в Чехии, Польше, Германии, Румынии, Литве, Латвии, Эстонии, Грузии. Их опыт в «очищении» судебной системы может стать полезным и для Украины. Основные критерии люстрационной проверки были заложены еще в Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1096 (принята в 1996 году): любой процесс люстрации должен соответствовать демократическому строю государства и основываться на верховенстве права. Помимо этого, нужно обратиться к выводу Венецианской комиссии, который она сделала по результатам люстрационной проверки, проведенной в Грузии (CDL-AD (2013) 013).

В частности, международные эксперты указывают на то, что сама идея проведения массовой экспертизы возможных случаев судебных ошибок несудебным органом поднимает вопрос относительно разделения властей и независимости судебной власти, закрепленной в Конституции. Подобные меры должны сопровождаться более широкой реформой судебной системы с целью укрепления ее независимости и непредвзятости. Также в выводе Венецианской комиссии указано, что особенно важно, чтобы верховенство право не ослаблялось путем принятия мер, которые могут быть восприняты как политически мотивированные и приведут только к дискредитации правосудия.

Во всех европейских странах существует общее правило (оно закреплено и в украинском Основном Законе), которое гласит: осуществлять проверку судебных решений могут только суды высшего уровня. На Украине по Конституции не допускается создание каких-либо специальных судов и присвоение функций суда другими органами.

Поэтому предложение законодателя относительно проведения проверки несудебным органом, Временной специальной комиссией, судебных решений является достаточно претензионным.

Во-первых, предложенный законодателем принцип формирования состава такого органа не соответствует международным стандартам (например, выводу № 10 (2007) Консультативного совета европейских судей, выводу Венецианской комиссии от 11 октября 2010 года № 588 в отношении Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», ведь, согласно данным выводам, для обеспечения независимости органа, который решает вопросы ответственности судей, большинство его членов должны составлять именно судьи, избранные другими судьями демократическим способом.

Во-вторых, Венецианская комиссия (вывод (CDL-AD (2013) 013) считает, что в связи с экспертизой судебных ошибок несудебным органом неизбежно возникает вопрос о независимости судебной власти.

Очень полезным для Украины в этом вопросе может стать опыт Польши. Там судебная система самостоятельно проводила процесс люстрации. Есть целый ряд решений Европейского суда по правам человека, которые нам необходимо взять за основу, чтобы не повторять чужих ошибок. Например, вспомнить хотя бы дело «Матыек против Польши». Принимая 24 апреля 2007 года решение по этому делу, Европейский суд по правам человека отметил: «В конце 90-х годов государство было заинтересовано в проведении процедуры люстрации в отношении лиц, занимавших высшие государственные должности. Однако Европейский суд вновь подтверждает: если государство принимает люстрационные меры, оно должно гарантировать, чтобы лица, которых они затронут, пользовались всеми процессуальными гарантиями, предусмотренными Конвенцией в отношении любого судебного разбирательства, касающегося применения таких мер».

В другом решении по делу «Адамсонс против Латвии» (принято 24 июня 2008 года) Евросуд указал на то, что проводить люстрацию необходимо тогда, когда обстановка в государстве стабилизировалась и уже не наблюдается постконфликтной ситуации. Сегодня говорить о том, что на Украине ситуация стабилизировалась, к сожалению, нельзя, а потому не следует пренебрегать риском того, что элементы политического характера данного закона все же превалируют над юридическими элементами.

Более того, перечень судебных решений, по которым планируют проводить «ревизию», может привести к формированию в обществе мнения, что предлагаемый процесс люстрации все же будет иметь признаки политической мотивированности, ведь предлагается проверять только тех судей, которые принимали решения после 21 ноября 2013 года и по делам, связанным с политическим противостоянием последних месяцев.

При этом нужно вспомнить, что в ноябре 2013 года люди вышли на Майдан из-за того, что их не устраивала ситуация в стране, в том числе и в судебной системе. И если говорить о восстановлении доверия к судебной системе, то, наверное, необходимо проанализировать более широкий пласт судебных решений, а не только те, которые принимались в период событий на Майдане и имели политическую подоплеку. В противном случае «очищение» судебной системы будет выборочным.

Не совсем понятны и отдельные нормотворческие предложения законодателя. Скажем, предлагается внести изменения в часть 1 статьи 6 Закона Украины «О Высшем совете юстиции» и снизить верхнюю возрастную планку для лица, которое может быть рекомендовано на должность члена Высшего совета юстиции (ВСЮ) — с 65 лет до 64. Напрашивается вопрос: а каким образом возраст члена ВСЮ влияет на повышение уровня доверия граждан к судебной власти? Уверен, что такие законодательные инициативы спровоцируют появление в обществе мнения о том, что таким образом политики пытаются всего лишь не допустить избрания конкретных лиц на должности членов этого конституционного органа.

В целом проведение люстрационной проверки в том виде, в котором это предлагается сделать сейчас, может стать очень опасным примером на будущее. Ведь в сознании общества укоренится мысль, что в случае смены политической власти в стране всегда можно прибегнуть к подобным методам.

 

— И история уже знает такие примеры. Скажем, когда в 2010 году после принятия новых законодательных изменений и усиления функций Высшего совета юстиции на Украине фактически стартовала кампания по «очищению» Фемиды, которая сопровождалась показательными увольнениями. Ярослав Михайлович, а как же можно оптимизировать люстрационный процесс сейчас? Какое видение процесса восстановления доверия к отечественной Фемиде у самих судей?

— Восстанавливать доверие к судебной системе, безусловно, нужно. Сегодня это острая общественная необходимость, которая требует принятия соответствующих мер. Но в первую очередь следует выявить настоящие причины недоверия и попытаться их устранить. Ключевую роль в этом процессе должна играть сама судебная система.

Опять-таки возвращаясь к практике Европейского суда, нужно отметить, что он очень внимательно относится к механизму увольнения судей. Всем известно дело «Александр Волков против Украины», в котором Евросуд не проверял оснований для увольнения судьи, а обосновывал свое решение исключительно процедурными нарушениями. Сегодня мы снова рискуем, как говорят, наступить на те же грабли: пренебрежение процедурой, предусмотренной Конституцией и законами, может привести к тому, что появится еще не одно решение по делам украинских судей против Украины.

 

—Что же нужно сделать, чтобы не повторить прошлых ошибок?

— Все просто. Необходимо прибегнуть к процедуре, предусмотренной законом, и задействовать в процессе люстрации компетентные органы — Высший совет юстиции и Высшую квалификационную комиссию судей (ВККС) Украины. К слову, именно к этому сводятся рекомендации экспертов Совета Европы, которых привлекали к процессу подготовки законопроекта о восстановлении доверия к судебной системе. При этом возникает резонный вопрос: доверяют ли сегодня ВСЮ и ВККС? К сожалению, если верить растиражированному в обществе мнению, то уровень доверия к работе этих органов тоже оставляет желать лучшего. Поэтому сейчас и предлагается обновить их состав.

С таким выходом из ситуации, предложенным законодателем, можно соглашаться, а можно не соглашаться. Но абсолютно очевидно, что не будет доверия к результатам проверки судей, если общество не будет доверять самим проверяющим.

Правда, и здесь могут быть сложности. Как известно, срок полномочий представителей ВСЮ и ВККС довольно длительный — шесть лет, и сразу возникнет вопрос: какие правовые основания были у законодателя для досрочного прекращения их полномочий? Вполне вероятно, что члены этих двух органов будут обжаловать свое увольнение в Европейском суде по правам человека.

 

— Получается какой-то замкнутый круг. Как быть в такой ситуации?

— Можно исходить из того, что в нынешней ситуации действительно усматривается наличие конфликта между общественным и частным интересами. А потому следует вспомнить практику Европейского суда по правам человека, который в каждом конкретном деле указывает на необходимость придерживаться баланса интересов общественного и конкретного лица. Сегодня общественная необходимость в восстановлении доверия к судебной власти настолько важна и востребована, что она явно превалирует над правом конкретного лица пребывать в должности до окончания срока своих полномочий. Более того, если говорить о членах ВККС, то они откомандированы для работы в Комиссии и после прекращения срока своих полномочий смогут вернуться на основное место работы, а некоторые из них являются судьями в отставке. Что касается представителей ВСЮ, то практически все они, за исключением руководства Совета, выполняют свои полномочия на общественных началах, и основного места работы также не потеряют.

Существует еще одно мнение и предложение выхода из данной ситуации, который предполагает закрепление на законодательном уровне положения о том, что члены ВСЮ, как постоянно действующего органа, исполняют свои полномочия на постоянной основе, а не совмещают на общественных началах, пребывая на руководящих должностях в других государственных органах. Прогнозируется, что в таком случае не будет необходимости «силового» досрочного прекращения полномочий членов ВСЮ, ведь большинство из них добровольно сложат такие полномочия, будучи трудоустроенными на других должностях.

Я думаю, что ВККС и ВСЮ примут на себя груз ответственности по проведению проверки, если на то будет воля законодателя, но допускаю также, что в нынешней ситуации досрочное прекращение полномочий членов ВККС и ВСЮ оправданно. В таком случае всем субъектам, которые формируют состав Комиссии и Совета, необходимо выбрать достойных кандидатов с безупречной репутацией. Эти органы в обновленном составе должны заработать и продемонстрировать готовность и способность судебной системы к самоочищению — и снять тем самым напряжение в обществе.

 

— А не возникнет ли сложностей в связи с тем, что после принятия соответствующего закона отечественная Фемида будет фактически «обезглавлена» — практически все административные должности в судах станут вакантными?

— Вы правы, законодатель предлагает прекратить полномочия одновременно всех руководителей всех судов, вплоть до высших специализированных. Я не совсем понимаю, как может увольнение руководящего состава всех судов в одночасье позитивно отразиться на восстановлении общественного доверия к судебной системе в целом. Ведь среди судей, занимающих административные должности, много авторитетных юристов, которые пользуются заслуженным доверием в коллективе и на высоком уровне организовывают работу суда по эффективному и справедливому осуществлению правосудия.

Более того, обратимся к статистическим данным. В государстве сейчас 719 судей занимают должности председателей местных судов, 44 — апелляционных, 787 судей — заместители председателей местных судов, 100 — апелляционных. Таким образом, мы видим, что в случае принятия предложенного закона более 1600 руководящих должностей в судах станут вакантными в один момент и будут требовать немедленного заполнения, что в свою очередь приведет к значительным организационным затратам.

Особенно сомнительным это законодательное предложение выглядит и в нынешних политических реалиях, когда на Украине стартовала президентская избирательная кампания. Именно в этот период важно, чтобы судебная система работала очень слаженно и организованно, и вряд ли увольнение всех судей, занимающих административные должности, будет способствовать надлежащей организации работы суда. Наоборот, в обителях Фемиды может начаться «борьба» за руководящие кресла, которая приведет к расколу в коллективе суда.

 

— Как вы оцениваете предложенный алгоритм назначения судей на руководящие должности в судах?

— Сама идея передачи функций по назначению судей на административные должности в судах органу судейского самоуправления, которым является коллектив суда, правильная. Но опять-таки в ходе практического применения новой процедуры назначения могут возникнуть сложности. Скажем, на Украине много судов, в которых работает всего несколько судей, и избрать руководителя суда в таких коллективах будет трудно. Для примера: на Украине 164 суда, где по штату предусмотрено только четыре должности судьи, из них в 29 судах штат не заполнен. В 129 судах — только три штатных судейских должности, и 23 суда штатно не укомплектованы.

Сейчас законодатель предлагает, чтобы руководителей судов избирал коллектив суда и всего на один год, установив ограничение — не больше двух каденций.

Первый вопрос, который возникает: что сможет успеть руководитель за год работы?.. А второй вопрос касается небольших обителей Фемиды: объективно за год-два может случиться так, что в суде, где работают три-четыре судьи, будет исчерпан «кадровый лимит», и председателя суда просто не из кого будет выбирать.

Кроме того, в таких судах будет сложно, а то и практически невозможно, обеспечить избрание председателя суда большинством от 3/4 общего количества судей соответствующего суда, как предлагает законодатель. Если в суде работают три судьи, то 3/4 от этого количества — 2,25. А большинство от 2,25 это сколько? А если один — «за», другой — «против», а третья должность вакантна? Или в таком случае необходима только единогласная поддержка будущего председателя всеми судьями, включая его самого?

Немаловажно и то, каким будет руководитель суда. Достаточно ли он толерантен, пользуется ли реальным, не показным, авторитетом у коллектива, имеет ли он управленческий опыт, а если не имеет, то есть ли у него потенциал для развития в этой области.

Механизм назначения на административные должности в судах самим коллективом, безусловно, хорош. Но следует признать, что успешно и правильно он может быть реализован на уровне высших специализированных судов, возможно, еще и судов апелляционных инстанций.

Для местных же судов, особенно небольших, нужно предусмотреть некую альтернативу, чтобы эти полномочия выполняли другие органы судейского самоуправления, например, советы судей. Я считаю, что стоит обратить внимание на ранее существовавшую концепцию децентрализации деятельности органов судейского самоуправления, когда в каждой области работал свой совет судей, который лучше знал и понимал проблемы судей конкретного региона.

 

— Если говорить об органах судейского самоуправления, то сейчас все внимание будет приковано к предстоящему Съезду судей. К слову, законодатель сегодня предлагает внести коррективы и в алгоритм его проведения, в частности изменить квоты на представительство делегатов.

— Съезд судей, назначенный на 7 апреля с.г. — внеочередной, и, как всем известно, он был созван по важным причинам, о которых мы и говорим. Я приветствую широкое представительство на этом Съезде судейского корпуса в виде делегатов, избранных коллективами судов демократическим способом, ведь Съезд призван продемонстрировать готовность судей совершать реальные шаги навстречу обществу, способность к внутренней борьбе с негативными проявлениями и подтвердить стремление судей к самоочищению судейской среды и восстановлению общественного доверия к судебной власти.

Однако, с точки зрения дальнейшей практической реализации, процесс созыва и проведения Съезда, предложенный законодателем, выглядит сомнительным. Предлагается, чтобы каждый суд был представлен на Съезде в лице одного делегата. На Украине 763 суда (местные и апелляционные), плюс высшие суды и ВСУ, следовательно, на Съезде должны быть 778 делегатов. Мало того, что организовать проведение такого масштабного форума будет сложно, не просто будет и обеспечить работоспособность Съезда.

Скажем, если необходимо решить вопрос относительно увольнения/назначения судей Конституционного Суда Украины (КСУ), с учетом того, что избранным может считаться кандидат, который получил большинство голосов от числа избранных делегатов Съезда, то если делегатов будет 778, чтобы стать судьей КСУ, кандидат должен получить 390 голосов, причем в процессе тайного голосования бюллетенями.

Есть ли уверенность в том, что кто-то из претендентов на должность судьи КСУ сможет набрать такое количество голосов?.. Боюсь, что нет, и риск, связанный с тем, что Съезд не сможет заполнить свою квоту в составе КСУ, очень велик. У нас уже был подобный случай в ноябре 2005 года, и повторять его не стоит.

Предложенный законом принцип определения делегатов судов на Съезд (путем избрания коллективами судов на собрании), безусловно, соответствует демократическим принципам функционирования органов судебной власти и является правильным.

Но механизм, правила реализации этого принципа вызывают ряд вопросов. Пытаясь соблюсти принцип равного представительства судов, законодатель не учитывает, что количественный состав судей в судах на Украине различен. Например, штатная численность судей в Апелляционном суде г. Киева — 110, а во многих местных судах той же Киевской области — только 4. При этом всего на Украине 293 суда, в которых работают не больше трех-четырех судей.

Как видим, коллективы этих судов будут представлены одинаково: от 110 судей — один делегат и от 3 (или 4) судей — тоже один делегат. Элементарный математический подсчет говорит о том, что представительство не равное, а наоборот, катастрофически непропорциональное (1 к 110 против 1 к 3 (или к 4).

Возможно, причиной этого стала поспешность в подготовке закона, и его положения, которые не вполне соответствуют задекларированным целям, будут исправлены. Замечу для примера, что законопроект № 4378-1 (принятый за основу 27 марта) содержит положение о том, что срок полномочий председателя суда — один год, но уже 31 марта один из авторов этого законопроекта сам зарегистрировал новый, другой проект закона, в котором предложено увеличить срок полномочий председателя суда до трех лет.

Все же хочу отметить, что в вопросе восстановления доверия общества к судебной власти нельзя допускать спешку и небрежность.

Эксперты СЕ пытаются нас предостеречь и говорят, что люстрация, проверка судей исключает поспешность, ведь она имеет высокий риск дискредитации процесса в целом, и вместо укрепления законности может спровоцировать реакцию, которая подорвет принцип независимости судебной власти. Небрежное лечение может только усугубить болезнь.

 

— Верховному Суду Украины в механизме люстрации отводится далеко не последняя роль. Согласно логике законодателя, именно возглавляемый вами орган должен будет определить 13 состава Временной специальной комиссии по проверке судей. Верховный Суд уже определился, как именно будет проводиться отбор кандидатов, ведь законодатель этот механизм не регулирует?

— Действительно, сейчас предлагается, чтобы ВСУ назначал в состав Временной специальной комиссии пять членов, которые «должны быть судьями в отставке, в течение последних пяти лет пребывания в должности судьи не занимавшими административные должности в судах». Кто именно должен выступить субъектом назначения: или председатель Суда, или Пленум ВСУ, или собрания судей — законодатель не определил. Я уверен, что такое решение должно быть коллегиальным, принимаемым всем судейским составом ВСУ. В любом случае после того как законодательные изменения примут, у коллектива Суда будет время определиться, как именно их реализовать.

 

— В продолжение темы новых полномочий. Не так давно ВСУ было предоставлено право пересматривать решения Высшего административного суда Украины (ВАСУ) относительно обжалования актов, действий или бездействия органов власти, в том числе и ВСЮ. Получается, что «люстрационные» дела судей рано или поздно окажутся в Верховном Суде? По какой процедуре такие споры будут рассматриваться?

— До недавних пор решение ВАСУ по первой инстанции по отдельным категориям дел было окончательным и обжалованию не подлежало, что не соответствовало международным стандартам. Поэтому законодатель поступил правильно, изменив свои подходы и предусмотрев возможность пересмотра таких решений. Что касается процедуры пересмотра Верховным Судом Украины таких решений, отмечу, что существует два механизма — апелляционное и кассационное обжалование. Если суд апелляционной инстанции может устанавливать новые факты, оценивать доказательства и т.д., то есть проверяет как фактические обстоятельства, так и правильность применения судом первой инстанции закона, то в ходе кассационного рассмотрения можно только проверить правильность применения материального закона к тем фактическим обстоятельствам, которые установлены судом низшего уровня.

В данной ситуации законодатель не определил, по какой именно процедуре ВСУ будет осуществлять пересмотр решений ВАСУ. Предусматривается лишь то, что в случае если Суд установит незаконность судебного решения по делу, он отменяет это решение полностью или частично и принимает новое по сути иска. Следовательно, ВСУ, пересматривая решения высшего специализированного суда, может оценивать новые доказательства, переоценивать существующие, устанавливать новые фактические обстоятельства и в зависимости от них принимать новое решение по делу.

 

— Иными словами, Верховный Суд сможет исправить возможные «ошибки», допущенные в процессе люстрации?

— ВСУ является высшей судебной инстанцией государства, поэтому вполне оправдано, чтобы он имел все необходимые инструменты и мог поставить окончательную точку в конкретном споре.

 

— И в завершение разговора. Судя по последним законодательным настроениям, усовершенствование деятельности Верховного Суда — это всего лишь вопрос времени. Профильный комитет парламента уже проанализировал и поддержал соответствующий законопроект. Таких ли изменений ждали сами судьи ВСУ?

— Этих изменений ждут не только судьи Верховного Суда и судебная система в целом, их ждет общество. У нас сегодня нет единого органа, который бы и возглавлял судебную систему, и качественно формировал бы единую правоприменительную судебную практику. ВСУ судебную систему не возглавляет, и у Верховного Суда в настоящее время нет рычагов существенного влияния на ситуацию: мы работаем только с теми делами, которые проходят процедуру соответствующего процессуального допуска в высших специализированных судах  — это меньше 0,01 %.

Судебной системе, безусловно, нужен единый центр, который будет не только отвечать за ситуацию внутри системы, но и корректировать, влиять на нее.

Вопрос законодательного усовершенствования и оптимизации деятельности Верховного Суда (наверное, вы правы) — это всего лишь вопрос времени, в этом сейчас нуждается общество, но, по моему мнению, время это уже слишком затянулось. За последние полгода законодатели несколько раз пытались решить данный вопрос, и наконец-то совсем недавно на базе всех предложенных ранее законодательных инициатив был разработан альтернативный проект. Этот документ можно назвать компромиссным, поскольку из него исключили все дискуссионные предложения, все то, что могло не восприниматься в обществе (например, положение о «преюдициальном запросе»). Правда, дальше профильного комитета проект пока «не пошел». Очевидно, что у законодателей сейчас другие приоритеты в работе. Но наряду с улучшением обороноспособности и экономической ситуации в стране, нельзя забывать и о стабилизации ситуации в судебной системе. От того, насколько качественно функционируют суды, насколько судьям доверяет общество, от того, есть ли в судебной власти единый, ответственный координатор правовых позиций, зависит стабильность государства и правовой системы, а значит — инвестиционная привлекательность Украины и экономический рост.

 

 

(Беседовала Ольга КИРИЕНКО,
«Юридическая практика»)