Некоторые статьи проекта противоречат рекомендациям экспертов Венецианской комиссии, что оправдано, поскольку они полностью отвечают сегодняшним украинским реалиям

Действующий ныне Закон Украины «О прокуратуре» был введен в действие постановлением Верховного Совета Украины от 5 ноября 1991 года. Начиная с 1993 года, в этот закон неоднократно вносились изменения и дополнения, а всего на протяжении 14 лет было принято 19 таких изменений. Бесспорно, в результате этих изменений произошли качественные сдвиги в законодательном обеспечении организации и деятельности прокуратуры, значительно улучшились социальные гарантии и другие средства обеспечения профессиональной деятельности работников прокуратуры, были изменены и полномочия прокуроров в уголовном, гражданском, хозяйственном судопроизводстве, однако до сих пор большинство норм Закона Украины «О прокуратуре» так и не приведены в соответствие с Конституцией Украины. Несистемное, а местами и противоречивое внесение изменений в Закон Украины «О прокуратуре» привело к тому, что некоторые его положения не отвечают Конституции Украины, несколько раз Конституционный Суд Украины уже признавал отдельные положения этого закона неконституционными.

О необходимости системного подхода к реформированию прокуратуры — как минимум, принятию новой редакции закона «О прокуратуре», как максимум, внесению изменений в раздел 7 «Прокуратура» Конституции Украины — говорят уже давно. Немало и сделано в этом направлении — так, один из законопроектов даже прошел первое чтение, но был снят с рассмотрения (в соответствии с требованиями Указа Президента Украины «О Плане мер по исполнению обязанностей и обязательств Украины, вытекающих из ее членства в Совете Европы» от 20 января 2006 года № 39/2006); проект, разработанный в стенах Генеральной прокуратуры получил положительные заключения Венецианской комиссии; вопросами реформирования уголовной юстиции, и в том числе функций и структуры прокуратуры, занималась Национальная комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права; положения о будущем прокуратуры (отметим, что довольно-таки неожиданные) содержатся в программе действий правительства… Но все это так и осталось на уровне проектов.

В то же время актуальность реформирования прокуратуры сохраняется. Очередную попытку изменить ситуацию предпринял профильный парламентский Комитет по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. Специально созданная рабочая группа подготовила свой проект Закона Украины «О прокуратуре», который после доработки с учетом замечаний, поступивших на этапе общественного обсуждения, будет в ближайшее время зарегистрирован в парламенте.

Сами члены рабочей группы определяют разрабатываемый законопроект как «статусный и уставный», направленный в первую очередь на определение роли и места прокуратуры в государстве, статуса и гарантий сотрудников прокуратуры. При этом права и полномочия прокуроров должны быть закреплены исключительно в процессуальном законодательстве.

Основные ориентиры

При подготовке законопроекта рабочая группа решала два основных вопроса: первый — реализовать положения Конституции Украины, согласовать с основными направлениями политической и правовой реформы, определить роль и место прокуратуры в системе органов государства, задачи и функции в системе правосудия, характер взаимосвязей с правоохранительными органами с целью создания эффективной, целостной системы утверждения верховенства права, защиты основных прав и свобод человека, борьбы с преступностью, обеспечения законнос­ти и правопорядка; второй — обеспечить последовательное приближение системы прокуратуры Украины к международным стандартам, в том числе определенным принципами европейского права и углуб­ления основ международного сотрудничества органов прокуратуры Украины с правоохранительными органами других стран и международным содружеством.

Отметим также, что законопроект разрабатывается исключительно в рамках ныне действующей Конституции Украины, поэтому кардинальных ново­введений ждать не приходится.

Согласно законопроекту, прокуратура сохраняет свой статус самостоятельного органа государственной власти. Основные новые принципиальные предложения рабочей группы сводятся к следующему. Во-первых, функции прокуратуры, определенные в статье 125 Конституции Украины в нынешнем ее виде, с пятью полномочиями будут сохранены, но более точно и детально выписаны. Будет решен вопрос с досудебным следствием. Так или иначе, c целью создания правовых основ для функционирования прокуратуры во время действия переходных положений будет определено прокурорское следствие или в отдельном следственном комитете, или в государственной службе расследований, или в другом органе, но прокурор будет иметь право расследовать дела и изъять дело из любого следственного органа. Отдельные статьи законопроекта посвящены институту прокуроров-криминалистов.

Предполагается пересмотреть содержание функции прокурора поддерживать государственное обвинение в суде. Также будет урегулирован вопрос взаимоотношений прокуроров с судами — исключительно в установленных процессуальным законодательством рамках, в залах судебных заседаний.

Генпрокурор — должность политическая?

Одним из спорных и до сих пор однозначно нерешенных вопросов остается статус Генерального прокурора Украины, порядок назначения и увольнения его с должности. Так, согласно последней рабочей редакции законопроекта, Генеральный прокурор определяется как высшее служебное лицо в органах прокуратуры, которое осуществляет руководство органами, учреждениями и заведениями прокуратуры Украины и обеспечивает выполнение задач, возложенных на прокуратуру. Срок полномочий Генерального прокурора Украины согласно Конституции — пять лет (хотя высказываются предложения увеличения его до семи лет). Генеральный прокурор Украины может быть повторно назначен на эту должность лишь один раз. Предлагается четко установить, что Генпрокурором может быть назначено только то лицо, которое имеет стаж работы в органах прокуратуры.

Предложен довольно интересный механизм назначения Генпрокурора на должность — «Генеральный прокурор Украины назначается на должность и увольняется с должности по предоставлению Всеукраинской конференции работников прокуратуры с согласия Верховного Совета Украины Президентом Украины».

Что касается отставки Генерального прокурора Украины, то в ­законопроекте заложен следующий механизм: «парламент может выразить недоверие Ге­неральному прокурору Украины, что имеет следствием его отставку с должнос­ти. Основаниями для высказывания недоверия Генпрокурору может быть, например, совершение аморального поступка, который порочит звание прокурора или умышленное нарушение Конституции и законов Украины, доказанное решением суда, которое вступило в законную силу. Для проверки оснований выражения недоверия Генеральному прокурору парламентом создается временная специальная комиссия, порядок деятельности которой определяется законом. Генеральный прокурор Украины имеет право заявить Президенту Украины о своей отставке в случае несогласия с действиями, которые нарушают принцип независимости прокуратуры или не позволяют ей осуществлять функции, предусмотренные Конституцией Украины, а также по состоянию здоровья.

С момента вынесения Верховным Советом Украины решения о выражении недоверия Генеральному прокурору Украины до издания Президентом Украины соответствующего Указа обязанности Генерального прокурора выполняет его первый заместитель, а при его отсутствии — один из заместителей Генерального прокурора Украины, определенный Президентом Украины». Предполагается установить, что решение о выражении недоверия Генпрокурору должно приниматься квалифицированным большинством парламента.

Прокурор по особым вопросам

Также предполагается перенять мировой опыт и ввести должность специального прокурора, когда идет речь о резонансных преступлениях, о привлечении к уголовной ответственности определенного законом перечня лиц. Офис специального прокурора предлагается со­здать в составе Генеральной прокуратуры Украины. «Специальный прокурор является специально уполномоченным служебным лицом, к компетенции которого относится возбуждение и расследование уголовных дел относительно Президента Украины, премьер-министра Украины, министров, Генерального прокурора Украины. Специальный прокурор назначается Верховным Советом Украины конституционным большинством голосов по представлению Всеукраинской конференции прокуроров сроком на 3 года. Специальный прокурор имеет до десяти помощников и аппарат, структура и порядок финансирования которого утверждается Кабинетом Министров Украины по представлению специального прокурора, согласованному с профильным комитетом Верховного Совета Украины», — сказано в законопроекте.

Кроме того, одним из важных аспектов деятельности прокуроров, возможно, станет установление для них гарантий иммунитета — от 5 лет Генпрокурору, который сложил полномочия, до соответствующих сроков нижестоящим прокурорам.