Выборы и обещания изменить жизнь к лучшему — вещи неотделимые. Вне­очередные выборы в парламент принесли много различных обещаний, а также предложений по их воплощению в реальность. Но более интересными, в контексте выборов в Верховный Совет Украины, выглядят обещания и предложения Главы государства, ведь провести хоть какую бы то ни было реформу, а тем более конституционную, правовую и судебную, без участия украинского парламента невозможно. Именно об идеях Президента Украины по проведению конституционной реформы и пойдет речь в данной статье.

Первое существенное заявление о необходимости такой реформы прозвучало в речи Виктора Ющенко по поводу 16-летней годовщины Независимости Украины. Слова «Мы начинаем конституционное обновление. Я инициирую созыв Национального конституционного совета, который разработает проект новой редакции Конституции Украины» породили волну дискуссий в обществе на всех его уровнях. Которые, впрочем, были кратко­временными, ведь страна уже находилась в предвыборном процессе. Но после дня голосования, еще до оглашения официальных результатов, Президент Украины вновь поднял вопрос о необходимости скорейшего проведения конституционной реформы.

8 октября с.г. на встрече с лидерами политических сил Виктор Ющенко отметил: «Убежден, 2008 год должен быть посвящен оптимизации конституционного процесса, формированию новой редакции Конституции, которая, с одной стороны, не позволила бы узурпации власти каким-либо институтом или лицом, а с другой — обеспечила путь для развития демократических основ и ценностей. […] Убежден, что было бы весьма хорошо, если бы украинская Конституция прошла эффективное формирование изменений и дополнений, формирование новой редакции на уровне работы представителей политических партий, парламента, институтов власти. Безусловно, важно, чтобы по новой редакции Конституции высказался и украинский парламент. И, безусловно, поскольку идет речь в том числе о разделах, затрагивающих права человека, необходимо, чтобы по этим вопросам высказалась общественность Украины».

Президентский план

На следующий день, чтобы пояснить суть идеи и ответить на вызванные ее обнародованием вопросы общества, был проведен брифинг заместителя Главы Секретариата Президента Украины Марины Ставнийчук. По ее словам, Глава государства убежден, что, поскольку новая Конституция должна стать народной, принимать ее должен народ, а инициировать — избранный народом Президент.

Итак, ныне Секретариат Президента Украины работает над подготовкой указа о созыве Национального конституционного совета (Совет). Собственно, на него и предполагается возложить функции по подготовке новой редакции Основного Закона. Качественно, по замыслу Виктора Ющенко, возглавляемый им Совет следует наполнять учеными, специалистами в отрасли конституционного права, экспертами по экономическим отношениям, государственными деятелями, а также представителями политических сил и регионов Украины. Впрочем, это очевидно, ведь Конституция является одновременно и правовым, и политическим актом. Главное, чтобы в его состав вошли не только приверженцы каких-то одних взглядов и идей, дабы «истина рождалась в споре», хотя этот вопрос можно будет дискутировать только тогда, когда будет известно, кто войдет в состав Совета.

Но вернемся к задачам Совета, именно те 75—100 человек, которые, предположительно, войдут в его состав, должны будут подготовить концепцию новой редакции, затем непосредственно текст Конституции, а после экспертного, парламентского и общественного обсуждения доработать текст. На выполнение первых двух основных задач Совету отводится первое полугодие 2008 года.

После разработки проекта (первичного, назовем его так) новой редакции Конституции он выносится на обсуждение, по итогам которого дорабатывается и выносится на всенародный референдум для утверждения. При этом инициатором такого референдума должен выступить именно Президент Украины. По итогам референдума необходимо его результаты имплементировать. По прогнозам Секретариата, весь процесс создания новой редакции Основного Закона можно завершить до конца 2008 года. Это связано в том числе с тем, что готовится не новая Конституция, а новая редакция Конституции, то есть можно будет использовать наработки предыдущей. И хотя существуют способы имплементации, не требующие участия парламента, при подготовке действительно народной Конституции его участие в этом процессе весьма желательно. Впрочем, хотя о целесообразности нового Основного Закона уже мало кто спорит на Украине, отличия есть в содержании и процессе принятия. Есть определенные слабые места и в предложенном Президентом варианте.

Новая редакция
или новая Конституция?

Итак, первое, что настораживает в приведенном плане, — это сроки. Фактически за год предполагается провести Конституционную реформу, приняв новую редакцию Основного Закона, концепции которой в настоящее время, по заверению Секретариата Президента Украины, пока нет (ибо она должна быть выработана Советом, который пока не создан). Напомним, что процесс подготовки нынешней Конституции затянулся почти на 6 лет.

Объяснения таких оптимистических планов сводятся к тому, что основа для проекта есть, ведь создается не новая Конституция, а лишь ее новая редакция. Этот тезис привлекает внимание больше всего.

Так, действующая Конституция предполагает, что она принята и действует бессрочно, ею урегулированы только вопросы внесения изменений в Основной Закон. Небезызвестно, что возможности внесения оных путем референдума не предусмотрено. Вместе с тем Закон Украины «О всеукраинском и местном референдумах» предметом всеукраинского референдума определяет «утверждение Конституции Украины, ее отдельных положений и внесения в Конституцию Украины изменений и дополнений».

Как все законы и другие нормативные акты, принятые до утверждения Конституции Украины, Закон о референдумах действует только в той части, которая не противоречит Основному Закону, поэтому очевидно, что из указанного положения предметом всеукраинского референдума может быть только принятие Конституции Украины. Это ясно. Вопрос в том, что считать новой Конституцией, что новой редакцией, а что внесением изменений. Поскольку Конституция такой же закон, как и другие, отличающийся только тем, что имеет высшую юридическую силу, общие правила законотворчества к ней применимы.

Так вот, исходя из практики законо­творчества, принятие новой редакции любого закона предполагает внесение изменений в существующий, но с полной заменой текста. Вывод очевиден — принятие «новой редакции» действующей Конституции должно проходить в порядке, преду­смотренном разделом ХІІІ Конституции Украины. Иными словами, изменять редакцию на новую следует не путем все­украинского референдума, а путем утверждения парламентом с заключением Конституционного Суда и только отдельные положения, а именно: изменения в разделы «Общие положения», «Выборы. Референдум», «Внесение изменений в Конституцию Украины» должны утверждаться на всеукраинском референдуме, объявленном Президентом Украины.

Думается, что Президенту Украины стоит задуматься о поддержке его инициатив и, собственно, разработанной под его руководством новой редакции Конституции Украины, со стороны парламента и Конституционного Суда Украины. С учетом того, что в Секретариате Главы государства планируют существенно сузить полномочия первого и провести полную реформу (включающую изменение персонального состава) второго, это будет нелегкой задачей. Стоит отметить, что изменение состава Конституционного Суда Украины, о котором недавно заявил заместитель Главы Секретариата Президента Украины Игорь Пукшин, досрочно можно провести только одним путем — если в Конституции будут определены иные принципы его формирования. В любом случае, такой проект действующим судьям, наверное, не очень понравится.

В данном контексте, если Глава государства настаивает именно на «новой редакции», стоит рассмотреть и иную возможную проблему. Так, несоблюдение процедуры, установленной разделом ХІІІ Конституции, может повлечь обращение в Конституционный Суд Украины о признании неконституционной новой редакции Конституции. Стоит указать, что поскольку КСУ рассматривает только действующие нормативные акты, то после вступления в силу новой редакции Конституции, пускай принятой с нарушением законодательства, страну может ожидать очередной правовой кризис — при сохранении действующего законодательства, регулирующего работу Конституционного Суда, возникнет ситуация, когда КСУ не сможет рассмотреть изменения на предмет конституционности, в то же время будет иметь место явное нарушение процедуры.

Выход — КСУ может успеть принять решение по делу по конституционному представлению 47 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона Украины «О внесении изменений в раздел IV «Заключительные и переходные положения», Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» от 4 августа 2006 года (о неподведомственности КСУ законов о внесении изменений в Конституцию Украины, вступивших в законную силу), которое рассматривается КСУ с 18 января 2007 года. Поэтому, думается, что Президенту Украины стоит инициировать принятие новой Конституции Украины.

Реформы-сателлиты

В возможности провести конституционную реформу за год вызывает подозрение то, что речь должна идти не только об изменении текста. Очевидно, что переходные положения новой редакции Основного Закона будут содержать большое количество норм, регулирующих отношения до момента, пока не будут проведены другие реформы. А ведь это такие важные реформы, как: реформа государственной власти, административно-территориальная реформа, правовая и судебная реформы. Без их проведения и восприятия обществом о проведении конституционной реформы не может быть и речи. Более того, думается, что именно с завершением обозначенных реформ можно вообще будет заговорить о том, что в стране проведена конституционная реформа. А это дело не одного года. А учитывая политическую ситуацию на Украине, даже не пятилетки…