На Украине самый большой налог с граждан — подоходный. Однако порядок начисления и удержания этого налога ярко демонстрирует то, что на легитимность принимаемых нормативных документов на Украине долгое время никто не обращал внимания. Он противоречит нормативным актам наивысших органов государственной власти — Указу Президента, Декрету Кабинета Министров и Конституции. Как результат такой несогласованности — чрезмерное налоговое давление на граждан, уровень доходов которых нельзя назвать высоким.

Поэтому попробуем проанализировать некоторые проблемы этого вида налогообложения.

На Украине налогообложение физических лиц осуществляется на основе Декрета Кабинета Министров Украины от 26 декабря 1992 года «О подоходном налоге с граждан» (далее — Декрет), который действует на основании статей 97 и 971 Конституции Украины 1978 года и Закона Украины «О временном делегировании Кабинету Министров Украины полномочий издавать декреты в сфере законодательного регулирования» и имеет силу закона. Именно этот Декрет Кабинета Министров является базовым законодательным актом по вопросам обложения подоходным налогом.

Со вступлением в силу Декрета и до сих пор пункт 1 статьи 7 этого документа содержит норму, согласно которой подоходный налог по прогрессивной шкале ставок не удерживается из суммы, равной минимальной заработной плате. Как известно, она сегодня на Украине составляет 185 грн, а с 1 июля 2003 года должна быть 237 грн. Таким образом, месячный доход, не превышающий этой суммы, не должен облагаться налогом.

Однако на практике налогообложение физических лиц осуществляется согласно Инструкции Государственной налоговой администрации Украины о подоходном налоге с граждан, утвержденной приказом Государственной налоговой инспекции Украины от 21 апреля 1993 года (далее — Инструкция). Именно в этом документе Государственная налоговая администрация Украины (далее — ГНАУ) приказом «О внесении изменений и дополнений в Инструкцию о подоходном налоге с граждан» от 28 апреля 2000 года установила отправную точку начисления подоходного налога (не облагаемый налогами минимум) — 17 гривень в соответствии с Указом Президента Украины «Об увеличении необлагаемого налогом минимума и ставки прогрессивного налогообложения доходов граждан» от 13 сентября 1994 года.

Правовое обоснование применения ГНАУ вышеуказанных указов Президента сводится к напоминанию конституционных положений о том, что Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина (статья 102 Конституции Украины) и издает согласно статье 106 Конституции Украины на основе и во исполнение Конституции Украины указы и распоряжения, которые являются обязательными к выполнению на территории Украины (см. письмо ГНАУ от 26 октября 2001 года «О подоходном налоге с граждан»).

Однако аргументация ГНАУ весьма сомнительна.

В соответствии с Конституцией Украины (статья 92) «…основные обязанности гражданина… система налогообложения, налоги и сборы» определяются исключительно законами Украины.

Каждый обязан платить налоги и сборы в порядке и размерах, определенных законом (статья 67 Конституции Украины). Таким образом, при определении порядка налогообложения доходов физических лиц никто не может пользоваться любыми другими нормативными актами, кроме законов или приравненных к законам нормативных актов.

То же самое говорится и в Законе Украины «О системе налогообложения» от 25 июня 1991 года, в части 3 статьи 1 которого указано, что «ставки, механизм взыскания налогов и сборов (обязательных платежей) … и льготы относительно налогообложения не могут устанавливаться или изменяться другими законами, кроме законов о налогообложении».

Исходя из этого размеры (ставки) налогов и сборов могут устанавливаться лишь специальным законом о налогообложении (или Декретом, как приравненным к закону нормативным актом).

Кроме того, Указы Президента Украины были приняты до утверждения действующей Конституции Украины, а согласно пункту 1 Переходных положений Конституции «законы и прочие нормативные акты, принятые до вступления в силу этой Конституции, действительны в части, которая не противоречит Конституции Украины».

Поэтому указы Президента не могут быть основанием для издания Инструкции ГНАУ при наличии действующего закона, которым является Декрет Кабинета Министров.

Некоторые из налогоплательщиков, считая, что налоговики «дерут» с них лишнее, обратились в районные суды и победили. В частности, суд выиграл и народный депутат Украины прошлого созыва Александр Ржавский. Шевченковский райсуд в г. Киеве удовлетворил жалобу г-на Ржавского и признал приказ ГНАУ «О внесении изменений и дополнений в Инструкцию о подоходном налоге с граждан» от 28 апреля 2000 года, а также саму Инструкцию неправомерными в части установления ставок налогообложения граждан подоходным налогом, исходя из не облагаемого налогом минимума.

Однако налоговики нанесли контрудар через коллегию судей Судебной палаты по гражданским делам Верховного Суда, который, в свою очередь, принял решение в пользу ГНАУ. Но копья поломаны, а вопрос остался открытым.

Решения Верховного Суда в ГНАУ прокомментировали так: «Суд исследовал все доказательства и установил, что Указом Президента Украины от 13 сентября 1994 года «Об увеличении необлагаемого налогом минимума и ставки прогрессивного налогообложения доходов граждан» с 1 октября 1995 года определен необлагаемый налогом минимум доходов граждан — 17 гривень. Указ Президента не признан неконституционным, силы он не утратил, следовательно, обязателен к исполнению на всей территории Украины». Все так, но ведь и Декрет Кабинета Министров Украины «О подоходном налоге с граждан» также силы не терял и в Минюсте зарегистрирован, но о нем налоговики почему-то не упомянули.

Известный адвокат Андрей Федур дал такую оценку ситуации: «Это обычное шельмование. Существует Декрет Кабмина, в пункте 1 статьи 7 которого четко записано, что налогонеоблагаемым минимумом является минимальная заработная плата. Этот Декрет имеет силу закона. А в соответствии с Конституцией вопросы налогообложения регулируются только законами, а не президентскими указами. И в Верховном Суде это прекрасно понимают, но просто не хотят признать это как факт» (см. «Галицкие контракты» № 11, 2002 год). Кроме того, ВСУ не учел, что согласно пункту 4.4.1 статьи 4 Закона Украины «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами» если возникает неоднозначное толкование норм налогового права, решение следует принимать в пользу плательщиков налогов.

Оппоненты ГНАУ также считают, что решение Верховного Суда не может быть окончательным, поскольку по Конституции только Конституционный Суд может позволить официальное толкование законов.

Однако есть основания сомневаться в положительном решении и этой судебной инстанции. Ведь признание незаконной Инструкции ГНАУ будет означать, что на протяжении девяти лет граждане облагались налогами неправомерно и потому имеют основания к возмещению своих средств, которое едва ли возможно с экономической и социальной точки зрения.

Заметим в то же время, что ни Декрет Кабмина, ни Указ Президента не решают проблему налогообложения доходов граждан в комплексе. Напомним, что подоходный налог является в настоящее время ключевым источником формирования доходов местных бюджетов (см. статьи 64 и 56 Бюджетного кодекса Украины) и по валовым объемам поступлений уступает лишь НДС и налогу на прибыль предприятий. Поэтому государство никогда не «отдаст» этот налог без получения соответствующих компенсаций. Очевидно, такая компенсация возможна при «детенизации» большей части доходов населения. Это, в свою очередь, требует уменьшения общего давления на фонд оплаты труда, в том числе и за счет снижения взносов в различные фонды социального и пенсионного страхования (см. Аналитический отдел Информационного агентства «Украинский Финансовый Сервер»).

Отметим, что перспективы самого конституционного обращения выглядят весьма туманными: Конституционный Суд вряд ли даст разъяснение, последствием которого станет существенное снижение поступлений в местные бюджеты. В пользу этого свидетельствует и пример того же Александра Ржавского, который уже обращался в Конституционный Суд с просьбой объяснить правомерность использования ГНАУ термина «не облагаемый налогом минимум» и его размер — 17 грн. Однако получил отказ с не совсем понятной мотивацией — «в обращении не приведено ни одного конкретного примера неправильного взыскания налогов» (см. «Голос Украины» № 197 от 26 окрября 2001 года).

Однако сам факт такого обращения является чрезвычайно позитивным моментом: исполнительной и законодательной властям необходимо напоминать о том, что их некорректные по отношению к гражданам страны действия не будут оставаться безнаказанными. Понятно, что требовать возвращения увеличенных сумм налога едва ли возможно, но, с другой стороны, гражданам Украины также необходимо помнить, что у них существуют права (а не только обязанности), которые, в случае их нарушения, необходимо отстаивать.

Выйти из этого глухого угла можно было бы, кардинально изменив систему налогообложения граждан. Однако проект Налогового кодекса Украины, который предусматривает упрощение начисления налога физическим лицам, все еще находится на стадии доработки и неизвестно когда будет принят.

Возможно, проблему удастся решить с принятием закона «О налоге на доходы физических лиц», которым предусматривается введение так называемой плоской шкалы в 13 %. Подобный налог был введен в России с 2001 года и это стало настоящей революцией. Однако что будет в нашем случае — предсказать сложнее. Тем более остался открытым вопрос, с какой суммы надо начинать начисление налога. Предлагалось его оставить на уровне 17 грн, 170 грн и минимальной заработной платы. Пока что решение этой проблемы перенесено на третье чтение.

ПЕТРИЧЕНКО Олег — главный научный консультант Аппарата Верховного Совета Украины, г. Киев